沧州市人民政府关于促进房地产市场健康发展的若干意见

上一篇: 国家外汇管理局综合司关于在出口与收汇主体不一致情况下实施联网核查有关问题的通知
下一篇: 沧州市人民政府办公室关于印发《沧州市行政机关公文处理实施细则》的通知

我国上市公司治理：路在何方

李华振 尚鹏飞


本文发表于《管理与财富》杂志2003年11期


上市公司面临信任危机
由于我国一些上市公司接连不断地“出事”，造成股价大幅下跌，跌幅超过50%的不在少数，有的股票跌幅竟高达90%！这里面当然有整个大盘下跌的因素影响，但更主要的原因是为数不少的上市公司基本面恶化，由此产生的非系统风除陡增，投资者信心不足。一些上市公司从一开始就是“包装”起来的，信息披露失真。投资者即使理性投资，也往往被深度套牢，因为据以进行投资决策的信息本身就是“真实的谎言”。
一只老鼠就能弄臭一锅汤，更何况还不止一只，而是多达数十只！正因如此，我国“一些”上市公司面临着信任危机，进而连带殃及那些无辜的上市公司。所以，尽管政策暖风频频，出台了若干利好刺激，但股市反弹并不如预期的积极。
信任危机的阴云正笼罩在“一些”上市公司头上，如果有关管理部门不能采取有效措施来拨开乌云，中国股市就难以重返阳光灿烂的日子。
关键在于控股股东
是谁给中国股市带来了信任危机的乌云？关键在于控股股东。控股股东拥有多数表决权，加之中小股东还没有参加股东大会的权利意识，导致控股股东实际上绝对控制着股东大会。上市公司的董事、监事、经理层人选也因此而被控股股东操纵着。所以，许多上市公司的控股股东拥有远远超出中小股东的实际特权，扮演着“公司家长”的角色，不仅享有股东权，还享有本应由董事、监事享有的权利，甚至普遍包括经营者权利！这种家长式特权，使控股股东很容易操纵上市公司，通过种种手段损害公司利益和中小股东利益。
正如我国经济法专家刘大洪所指出的，控股股东以土地、设备、存货等非货币方式出资，在估价过程中往往做了手脚，以便占据更多的股份。而实际上的货币资金大部分来源于中小股东的投资，这样，控股股东就会不惜造假来“圈中小股东的钱”。即便最后东窗事发，控股股东的损失也不大，因为它本来就没投入太多真金进去。据不完全测算，控股股东花3千万元包装出一个上市公司，最后能“圈到”1-5亿甚至更多的货币资金！在如此高的收益引诱下，“铤而走险”屡屡发生也就容易理解了。
内幕操作之曝光
只要看看控股股东对上市公司进行的种种内幕操作，就会明白上述“关键在于控股股东”之含义。
1、宁可配股，绝不贷款。我国为扩大内需、刺激投资，近年来把银行贷款利率连续下调，已经到了很低的水平。按正常的经济学原理，这正是上市公司通过贷款来改善资本结构的极佳时机，以便增加公司资金拥有量、扩大投资规模。但中国的许多上市公司偏偏无视这个经济学原理，宁可配股，绝不贷款。原因何在？其中猫腻在于：上市公司可以利用高价配股之机从中小股东手里圈来大笔现金，然后再通过关联交易的方式，把这笔现金中的大部分转移到控股股东的手里。贷款利率再低，毕竟是负债，届时要还本付息；而配股得来的钱不用还，只要圈到手中，就能被控股股东转移到自己的腰包里。
2、虚假出资。在上市公司的设立过程中，以及增资配股过程中，控股股东名义上出了资，但实际上该出资并没到位，或严重高估非货币出资，或以不动产出资但不办理产权转移手续。虚假出资，却能取得多数股份，“一本万利”当然值得去冒险。
3、操纵信息披露，公布虚假信息。由于控股股东实际上充当上市公司的“家长”，它控制着董事会、监事会、经理层，因此能够操纵公司的信息披露，公布虚假信息。其手段很多，例如作假账、提前确认收入、把关联交易当作正常收益，等等。有的上市公司从始到终一直就是靠此“讲故事”来维持的。
4、挪用资金，挖空上市公司。控股股东往往关心的不是把上市公司经营好，而是把它当成一根纯粹的“资金吸管”，从股市上把钱吸到之后，就秘密地把这笔资金挪为其它用途，甚至明火持杖地直接把资金划走。例如，某医药股份集团把其所控股的上市公司资金的96%都划走了，总额达25亿元之巨。
5、自己炒自己的股票，哄抬股价，诱惑中小股东投资，然后秘密抛售，从中牟取暴利。一些大起大落的股票，就是这样操纵的。例如，某上市公司曾长期动用几亿资金秘密炒股，靠此来制造它的业绩神话。
6、操纵利润分配。为了多占公司利润，控股股东总能巧立名目，以种种借口操纵利润分配，肥水不流外人田，侵害中小股东本应得到的红利。例如，向董事、监事、经理层发放高得离谱的奖金、年薪，名义上还冠冕堂皇地“为了留住人才”，而实际上这些“人才”都是控股股东的内部人。
7、利用自己对股东大会的控制，恶意增加公司资本，迫使其它股东根本无力认购新股，从而使自身的股权比例进一步增加。这样，表面上看似乎控股股东也出了新资，但实际上又通过随后的其它手段，把这部分出资转移到控股股东手中。最后的结果是，控股股东既提高了自己的股权比例，又没真正追加投资。
8、关联交易。控股股东旗下往往有多家公司，在其操纵下，可以在这些公司之间进行关联交易，实现某种“见不得阳光”的目的。关联交易有两种：索取型和付出型。索取型是控股股东通过关联交易，把上市公司的资源占为己有。付出型是指控股股东为了使上市公司的业绩在短期内呈现出虚假的提高，就把相关公司的利润向上市公司转移，一旦达到目的后，再把上市公司的资源转移出来，转给其它公司。
9、利用上市公司作担保，为自己申请贷款提供方便。一旦出现还贷困难，就把风险推给上市公司，由它承担连带清偿责任。（注：前文的“宁可配股，绝不贷款”是指上市公司自身而言，此处的贷款则指控股股东而言。）
如何治理控股股东
措施一：“国有股减持”是根本出路。
目前我国上市公司绝大多数是从国企改制而来，国有股“一股独大”十分明显。由于前些年我国对公有制的理解不符合市场经济的要求，认为国有股越多越好、越广越好，导致“一股独大”之状况。控股股东的种种不当行为，皆源于此。所以，只有坚定不移地推进“国有股减持”，才是根本出路。
措施二：减少或限制控股股东的投票权。
虽然“股权平等”是股份制的基本原则，减少或限制控股股东的投票权似乎与这个原则相违背，但实际上，由于控股股东的内幕行为已经严重侵害了中小股东的股权平等，所以，对其进行限制恰恰是为了实质平等。西方发达国家也曾在特定的历史时期为了治理控股股东，而采取过类似做法，例如无表权的股份、有超常表决权的金股。另外，还可以把国有股转为优先股，以减少国有股比例。
措施三：撩开上市公司的面纱制度。
有的上市公司名义上打着“国有股”之旗号，实际上是地方政府的一些官员及利益集团的“内部私人控股”。这种伪装的国有股在股市上的为害尤烈，那些被揭露出来的灾情严重的上市公司里，大部分都是这种类型。为了有效治理这种问题，应该引入“撩开上市公司的面纱制度”，即：把遮在这种上市公司头上的“伪装国有股”的面纱揭去，再进一步揭去其“仅以出资额为限对上市公司承担有限责任”之面纱，使它的实际控股股东承担无限责任。
措施四：保证董事会、监事会的独立性。
现在，我国上市公司流行起“独立董事热”，把治理公司的希望放在一个或几个独立董事上。永诚集团董事长刘孟奇认为，这种“救世主”的想法和做法不仅幼稚可笑，它还睁着眼无视我国的国情：我国《公司法》明确规定我们实行的是二元制模式，即同时设立董事会和监事会，监事会是专门的监察机构。不去想办法加强监事会的工作职能，却把美英一元制模式下的独立董事制盲目引入中国。我国经济法专家刘大洪也指出，与其盲目引入独立董事制，不如采取切实措施来保证董事会、监事会的独立性。
措施五：通过立法来规定控股股东对公司及中小股东的侵害赔偿责任。
西方发达国家为了治理控股股东滥用控制权，通过立法严格规定了控股股东对公司及中小股东的侵害赔偿责任。这样能在相当大的程度上遏制控股股东滥用控制权，为中小股东保护自己的合法权益提供法律武器。例如，英国法律规定控股股东必须对自己有利害关系的事宜真诚地依公司最佳利益表决，并且不得任意处置公司财产和其他股东的财产。《德国股份法》规定：“控制企业的法定代理人违背其义务的，其作为连带债务人对公司负有赔偿由此发生的损害的义务。”





作者简介：
李华振，河南人，祖籍安徽，中南财经政法大学经济法研究生部，财经作家，2003年度“十大智业人物”之一，在国家级经济类杂志上发表文章280余篇，并多次被人大报刊资料中心转载，见于北京社科院学报《北京社会科学》（季刊）、《人民日报之中国经济快讯（理论版）》、新华社《经济世界》、《中国经贸》、《中国商界》、《政策与管理》、《经济导刊》、《财经报道》、《企业研究》等刊。
曾任多家集团公司、上市公司的战略企划中心总经理，被多家杂志以“封面人物”进行报道。现把主要精力放在学术上，在我国著名经济法专家刘大洪教授主持的国务院司法部“中国公司治理结构课题研究”、“中国国有企业问题专项研究”等课题组中从事研究工作。
作者联系方式：lhzlwh@yahoo.com.cn 或 lhzlwh@21cn.com.cn




河南省郑州市人民政府


郑州市黄河风景名胜区管理暂行办法


（2003年8月27日郑州市人民政府第17次常务会议审议通过 2003年9月1日郑州市人民政府令第129号公布 自2003年10月1日起施行）

第一章 总则

第一条 为加强黄河风景名胜区管理，有效保护和合理开发、利用风景名胜资源，维护风景名胜区秩序，根据国务院《风景名胜区管理暂行条例》及有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于郑州黄河风景名胜区总体规划范围内各景区的规划、建设、保护和管理工作。

郑州黄河风景名胜区（以下简称黄河风景区）包括五龙峰、汉霸二王城、桃花峪、黄河大观、岗李水乡、花园口、秦汉古城和大河村遗址等景区。

第三条 黄河风景区的建设和管理应遵循统一规划、科学管理、依法保护、永续利用的原则，弘扬黄河文化，发展旅游产业。

第四条 黄河风景区管理机构在市公用事业行政主管部门的领导和有关业务主管部门的指导下，负责五龙峰景区及市人民政府划归其管理的景区的规划、建设、保护和管理工作，其他景区的管理机构或管理单位在黄河风景区管理机构的指导下，按照各自的职责负责本景区的规划、建设、保护和管理工作。

城市规划、建设、市政、旅游、文物保护、土地、水行政、林业、环保、城市管理行政执法等有关部门应当依照各自的法定职责加强对黄河风景区规划、建设、保护和管理工作的业务指导，邙山区、金水区、荥阳市人民政府及有关乡（镇）人民政府，应在各自职责范围内，配合做好黄河风景区的管理工作。

第五条 黄河风景区各景区管理机构之间应当加强交流、沟通与合作，以期共同发展，可以建立黄河风景区发展协调联席会议，研究制定黄河风景区的建设、保护与发展规划，促进黄河风景区的发展。

第二章 规划与建设

第六条 市人民政府组织有关部门或县（市）、区人民政府根据《郑州黄河风景名胜区总体规划》编制黄河风景区内各景区的详细规划，并按规定程序报经批准。

《郑州黄河风景名胜区总体规划》和详细规划经批准后必须严格执行，未经原批准机关批准，任何单位和个人不得擅自变更。

第七条 黄河风景区详细规划经批准后，由市人民政府将详细规划确定的范围及其外围保护地带向社会公布，并按照批准的规划范围设置界线标志。

禁止破坏或擅自移动黄河风景区界线标志。

第八条 黄河风景区内的建设应当符合《郑州黄河风景名胜区总体规划》和详细规划中确定的功能分区和规划布局，避免重复建设。

第九条 黄河风景区内的各景区管理机构应当多渠道筹集资金，加快景区建设，提高景区管理水平。

各级人民政府应安排一定的旅游业专项资金用于景区旅游建设项目投资。

景区的旅游经营收入应当主要用于景区建设。

第十条 在黄河风景区管理机构管理的景区内占用土地、建设房屋或从事其他工程建设的，应在办理相关审批手续前，征得黄河风景区管理机构的同意。

第十一条 在景区内禁止修建高度、体量、色调、风格等与周围景观和环境不相协调的建筑物、构筑物和设施，不得建设污染环境、妨碍游览、破坏景观的建筑物、构筑物和设施。

现有建筑物、构筑物、设施不符合前款规定的，应当按规划要求改造或拆除。

第十二条 景区详细规划区域内的旅游设施、道路、停车场等附属设施，由景区管理机构按照规划统一建设、管理。

第十三条 经批准在景区内施工的，必须采取有效措施，保护好山体、水体、林木、植被、名胜古迹、地质地貌。施工结束后，建设单位和施工单位必须及时清理场地，恢复环境风貌。

第三章 景区保护

第十四条 景区管理机构应当加强对景区景物、名胜古迹、古树名木、地质遗迹的保护，并建立档案，设置标志，制定保护措施。

第十五条 景区管理机构应当做好景区内植树造林、防火护林、湿地保护和林木病虫害防治工作，切实保护好林木、湿地、植被和动植物种的栖息、生长环境。

各级绿化委员会每年应在黄河风景区内安排一定的义务植树任务，绿化荒山，营造生态防护林，保护生态环境。鼓励单位和个人栽种纪念树、营造纪念林。

第十六条 景区管理机构负责景区内园林绿化的建设、养护和管理工作。

禁止砍伐、擅自移植景区内的林木；禁止破坏或损坏绿化植物及其设施。因建设等需要确需砍伐、移植林木的，在征得景区管理机构同意后，按规定报林业行政主管部门批准。

第十七条 景区内的旅游车船应当使用清洁燃料。

禁止在景区内新建、改建大型燃煤炉灶、锅炉及其他污染景区环境的设施、设备。现有污染环境的设施设备应当限期改造；无法改造或改造不合格的，应当予以拆除。

第十八条 在景区内的居民和游览者应当爱护景区内的林木植被、野生植被和各项设施，遵守各项管理制度。

第十九条 在景区内禁止下列行为：

（一）破坏景物、景观、地质遗迹及旅游、服务、公共交通等设施；

（二）开山取土；

（三）垦荒种植农作物，放养家禽家畜；

（四）捕杀野生动物；

（五）在禁止烟火的区域内燃放烟花爆竹、吸烟、焚香、使用明火；

（六）焚烧垃圾、秸杆、沥青、树叶等；

（七）修建坟墓；

（八）随地吐痰、便溺、擤鼻涕，随意倾倒排放污水、垃圾、粪便，随地抛撒丢弃烟蒂、纸屑、口香糖、果核（皮）、包装纸（袋、盒）、饮料桶（盒）等废弃物；

（九）存放易燃易爆、有毒有害物品；

（十）在道路上乱搭乱建、乱堆乱放；

（十一）法律、法规、规章规定禁止的其他行为。

第四章 景区管理

第二十条 设在景区内的所有单位，除各自业务接受上级部门领导外，必须服从景区管理机构对景区的统一规划和管理。

第二十一条 景区内应当设置规范的标示牌和指路牌，险要部位应当设置警示牌和必要的安全设施。

禁止破坏标示牌、指路牌和警示牌。

第二十二条 景区管理机构应当在景区显著位置设立旅游、服务投诉站点，公开投诉受理电话，方便游客投诉。

第二十三条 景区管理机构应当确定景区、景点的环境容量和游览线路，做好旅游旺季游览者的疏导工作，加强导游和服务人员的管理。

禁止任何单位和个人私带游客进入景区。

第二十四条 进入景区内的车船必须服从景区管理机构的管理，按指定的线路限速行驶，在规定的场所停放，机动车船禁止鸣笛。

景区内禁止使用高音喇叭或替代音响。

第二十五条 为景区服务的停车场，应按规定配建照明、通讯、消防等设施，在明显位置设置符合要求的标志牌，公开管理制度，公示并按物价部门核定的收费项目和标准收费。

停车场经营者不得拦路截车，强行为车辆提供看管停放服务。

第二十六条 景区内的经营服务网点由景区管理机构统一规划。

景区内从事经营服务的单位和个人，必须经景区管理机构同意，依法办理有关手续后，方可在指定地点和规定范围内从事经营活动。

第二十七条 在景区内从事经营服务的，应当遵守公平、自愿和诚实信用的原则，所提供的商品或服务应当明码标价。严禁欺诈、敲诈勒索、尾随兜售、强买强卖。

第二十八条 景区管理机构应当按照消防安全的要求，建立健全消防安全组织，完善消防设施，认真做好消防检查和管理工作。

各经营服务单位应当按照消防安全的规定和景区管理机构的要求做好消防安全工作。

第二十九条 景区管理机构应当定期对交通、游览设施进行监督检查。发现安全隐患的，应当责令经营服务单位及时进行维修，确保游客安全。

第三十条 景区管理机构应当作好文明游览的教育工作，制定游览注意事项，引导游人遵守公共秩序，爱护风景名胜资源，爱护公物。

第三十一条 黄河风景区管理机构应当依照有关法律、法规规定，加强对邙山黄河取水口、邙山提灌站、泵前沉沙池及其排泥场等的管理，确保城市供水和旅游协调发展。

禁止在饮用水源保护区内从事危害供水工程安全、污染饮用水源的活动。

第五章 罚则

第三十二条 违反本办法规定，有下列行为之一的，责令改正，并按下列规定处以罚款：

（一）未经景区管理机构同意在景区内占用土地、建设房屋或从事其他工程建设的，处以2000元以下罚款；

（二）破坏植被、滥挖野生植物、捕杀野生动物、破坏生态环境的，责令赔偿经济损失，处以500元以上2000元以下罚款；

（三）破坏或擅自移动景区界线标志及景区内的标示牌、指路牌、警示牌的，责令恢复原状，处以500元以上1000元以下罚款；

（四）在景区内进行施工未采取有效措施，破坏周围环境的，责令恢复原状，处以500元以上2000元以下罚款；

（五）有本办法第十九条第（一）、（二）、（三）、（七）、（十）项行为的，处以200元以上1000元以下罚款；

（六）有本办法第十九条第（五）、（六）项行为的，处以50元以上20O元以下罚款；

（七）有本办法第十九条第（八）项行为的，责令立即清除，并处以50元罚款；

（八）私带游客进入景区的，处以应收门票总额2倍的罚款，并责令游客补票；

（九）进入景区的车辆未按指定的线路行驶，或乱停乱放的，对机动车每辆处以200元以下罚款，非机动车每辆处以20元以下罚款；

（十）停车场经营者拦路截车，强行为车辆提供看管停放服务的，处以500元以上1000元以下罚款；

（十一）未经景区管理机构同意，在景区内从事经营服务活动的，处以200元以上2000元以下罚款；

（十二）在景区内新建、改建大型燃煤炉灶、锅炉及其他污染景区环境的设施、设备的，处以3000元以上10000元以下罚款。

第三十三条 本办法第三十二条规定的行政处罚，在黄河风景区管理机构管理的景区，本市实行集中行政处罚的，由市城市管理行政执法部门委托黄河风景区管理机构执行；其他行政处罚，由黄河风景区管理机构负责执行。其他景区，由有关部门或其依法委托的机构负责执行。

第三十四条 在景区内违反其他法律、法规、规章规定的行为，有关部门可委托景区管理机构依照有关法律、法规、规章规定进行处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十五条 景区管理机构违反本办法规定的，由其主管部门责令改正，对责任人员给予行政处分。

景区管理机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则

第三十六条 本办法自2003年10月1日起施行。