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关于我国民事再审程序改造的思考

宋绍青 周烨
内容摘要：本文通过分析中国民事再审程序的现状及主要弊端，指出民事再审程序改造与重构的必要性及迫切性。改造与重构民事再审程序的立法指导思想应从“实事求是、有错必纠”转换为兼顾纠正错误裁判与保持生效裁判的稳定，同时必须明确民事再审程序改造的具体原则，重构再审程序之发动方式，建立规范的再审之诉。
关键词：再审程序 重构再审 再审之诉


所谓再审程序，指为了保障法院裁决的公正，使已发生法律效力，但有错误的判决、裁定得以纠正而特设的一种再审提起和审理程序，也叫审判监督程序。我国现行民事诉讼法（以下称民诉法）规定的再审程序尽管对纠正确有错误的裁判和维护当事人的合法权益起到了积极的作用，但该程序在实际中发挥的作用还远未达到令人满意的程度。随着审判方式改革的进一步深入和诉讼制度的不断完善，随着人们法律意识的不断增强和依法治国建设社会主义法治国家进程的不断推进，有必要认真总结和反思我国民事再审程序的经验和实践，改造与重构民事再审程序。

一、我国民事再审程序存在的问题

现行民诉法实施以来的实践表明，再审程序中的问题非常突出。一方面，不少明显存在错误的裁判仍无法通过再审程序获得纠正，此谓“申诉难”；另一方面，有些案件却被不必要的拿来再审，裁判的稳定性和权威性也因此受到严重破坏，[1] 此谓“再审滥”。实则法院、当事人都对此很有意见，对再审程序进行改造、完善成为现实要求。
1、申诉与申请不加区分。作为宪法保障下的公民的申诉权利在民诉法中的延伸体现，便是请求案件再审的权利。[2]这种权利，正如宪法所保障的其他任何公民权利一样，当需要通过司法程序获得救济之时，必然要按照司法的特定来设计并行使。所谓宪法规定的公民申诉权利应不受限制的主张，既是对宪法本身的曲解，也与现代司法理念不相符。然而，长期以来的审判实践中，当事人一方面可以直接向法院申请再审，另一方面又可以申诉方式通过多种非法定渠道要求对生效裁判进行复查以及再审，对这种申诉没有时间等任何条件的限制，以致于各级法院门前时常为这些申诉群体拥挤不堪。
2、职权色彩过于浓厚。这从审判监督程序的名称即可看出来。原本审判监督程序的法律价值，在于回应当事人对生效裁判不服的申诉愿望。但是，由于现行审判监督制度下，只有人民检察院的再审抗诉权以及人民法院的自行决定再审权可以直接启动再审程序，致使当事人的申诉愿望常常被无限期搁置，申诉权大有形同虚设之感，当事人对此极为不满。
3、审级不合理。我国现行的民诉法规定，当事人可以向原审法院或其上一级法院申请再审。按照最高人民法院的有关规定和审判实践，实际上大多数案件都是由原审法院再审或先由原审法院复查，当事人对原审法院的再审或复查结果不服的，再向上一级法院申请再审。这种做法理论是想减轻上级法院的压力，及时处理再审案件。实际上不仅达不到目的，还带来了一些其他问题，首先，不利于保护当事人的诉讼权利和实体权利。因为由原审法院纠正自己的错误就如同由病人自己切除自己身上的病灶一样困难，这是非常朴素的道理。[3] 而且人民法院作为一级审判机关，自己撤掉自己代表国家所作出的具有法律效力的判决、裁定，理论上还有一定障碍。其次，延长诉讼时间，增加诉讼成本。从审判实践上看，不论再审或复查结果如何，当事人一般都不会就此止诉，不是原申请再审人就是对方当事人继续向上一级法院申请再审。这显然增加了许多重复劳动，无谓地增大了诉讼成本，不符合诉讼经济原则。
4、再审无次数限制。我国民诉法未规定再审的次数限制，司法实践中反复再审的情况也时常发生，一个案件经过一审、二审、再审、再再审，甚至次数更多，翻来倒去，这表面上看来似乎是“有错必纠”，实际上是十分有害的。就诉讼程序来讲，再审程序不是一种普通程序，而是一种特殊程序，它是对可能有错误的判决的一种救济，这种救济应当是有条件、有限制的，而不应是无止境的。[4] 否则，不利于权利义务关系的稳定，不利于保护对方当事人的合法权益，当事人尤其是民事诉讼的当事人，其诉讼的重要目的是要通过司法手段将自己与对方当事人发生紊乱的权利义务关系确定下来，以期使争议的诉讼标的尽快恢复到正常的流转之中。而这种“确定”必须具有稳定性才有实际意义。判决、裁判生效后，双方当事人之间的权利义务关系就确定下来了，根据这一“确定”，他们都可以安排和进行下一步的社会生活和社会交往。但是，如果判决、裁定生效后，可以无限的再审，实际上等于生效的裁判没有法律约束力，终审不“终”，这势必使这种权利义务关系的稳定性遭到极大破坏，使当事人在社会生活中永远处于不安全状态，这对当事人权利的正常行使无疑形成了巨大威胁。同时，也有损于法律和人民法院判决的严肃性。总之，再审无次数限制，无论从理论上还是实践上都是讲不通的，也是十分有害的。
5、未审先定。按照我国现行民诉法的规定，本级人民法院院长对本院生效的判决、裁定提起再审程序和最高人民法院对地方人民法院对地方人民法院，上级人民法院对下级人民法院生效的判决、裁定提起再审程序的前提，均是对原判决、裁定“发现确有错误”，当事人对发生法律效力的调解书提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，也是“经人民法院审查属实的”应当再审，这里显然有个矛盾，尚未提起再审程序进行再审，何以知道原判决、裁定“确有错误”？怎么能对当事人申请再审的依据和理由“审查属实”？显然，这是“未审先定”的表现。

二、立法指导思想的更新

通过以上弊端的分析，不难看出弊端之产生固然有立法技术、司法者素质等原因，但其根源在于“实事求是、有错必纠”的指导思想的偏颇。
实事求是、有错必纠在一般意义上无疑是对的，但是当把这一思想不加分析的运用到民事诉讼程序上去时，其正确性就不再是绝对 了，如果把它强调和运用过头了，真理可能会变成谬误。实事求是、有错必纠意味着司法机关无论什么时候发现生效裁判的错误都应当主动予以纠正，对当事人来说只要他认为生效裁判有错误就可以不断地要求再审。如果完全按照这一指导思想来设置再审程序，那么纠纷的解决将永无尽头。[5]
立法指导思想偏颇必然反映在再审程序的设置上，它在程序上的具体表现是：（1）法院可以主动发动再审，撤销其认为确有错误的判决，不仅上级法院可以通过再审撤销下级法院的判决，原审法院也可以通过再审撤销自己的判决。（2）对法院和检察机关发动再审无期限的限制。民诉法对当事人申请再审规定了两年的期限，要求当事人在判决、裁定发生法律效力后两年内提出，但却未为法院和检察机关提出抗诉规定期限，这就使得法院和检察机关只要认为生效裁判确有错误，无论过多长时间都可以发动再审。（3）允许当事人未经上诉直接申请再审。在实践中，一些当事人虽然可以通过上诉对一审裁判声明不服，但他们却放弃上诉，等到裁判生效后申请上级法院再审或申请检察机关抗诉。对当事人这种舍近求远，直接申请再审或抗诉做法法律未作禁止。
因此，欲改造我国的民事再审程序，首先就需要转换和更新原有的立法指导思想；树立兼顾纠正错误裁判与保持生效裁判稳定的新的指导思想。

三、改造民事再审程序的具体原则

由上所述，民诉法立法指导思想必须更新，新的指导思想应体现以下原则：第一，再审条件应有严格的限制，以避免再审程序的频繁启动，影响判决的既判力；第二，当事人在再审程序中享有诉权和处分权，再审原则上应当由当事人提起；第三，对实践中存在争论，法无明文规定的情况，再审法官如与原审法官认识不一致，应不与改判。[6] 以上原则具体表现在改造民事再审程序中为：
1、有限再审原则。如前所述，正是由于无限再审弊端的存在，致使当事人通过多种渠道、以多种理由并以申请再审、申诉、伸冤等多种方式无止境的挑战者司法权威，而当同一案件可以反复审理以及多次裁判成为普遍现象之时，人们对司法权威的崇拜必然淡化。[7]如此，司法权威则难以保障司法手段作为社会纠纷的最终解决机制，而一个纠纷最终解决机制受到怀疑与挑战的社会，其秩序的稳定同样令人怀疑。正是基于现行再审程序的弊端带给社会这样的不良冲击，因而必须将再审程序有限化。
2、再审之诉原则。长期以来民诉法对于当事人引发再审程序的权利予以轻视，致使当事人原来受宪法所保护的申诉权在程序法中却未能明确加以规定，在司法实践中亦得不到应有的对待。当事人将其难以引发再审程序的怨恨集中与法院，并积极主张检察院以及人大代表甚至党政领导对法院施加个案监督，法院审判工作面临从未有过的被动局面。为此，应将当事人的申诉或者说申请再审的权利，按照诉权的模式重新定位，在即将完善的再审制度中，合理设计当事人提请再审之诉的形式与实质要件，规范法院按正当程序管辖，受理并审理再审之诉是否成立，因而决定案件是否重新审理的规则，同时明确提请再审之诉的当事人预交诉讼费用并承担败诉风险的义务与责任。总之，以当事人的再审之诉原则为指导，不仅可以扭转法院审判工作由于再审程序所带来的被动局面，而且切实维护当事人本应享有的申诉权。
3、再审回避原则。再审程序最为特殊之处，是其仅为针对既判效力案件而事后适用的复核审理程序，案件既判效力的存在是再审程序适用的前提。[8] 正因如此，适用再审程序所面对的，除了原案当事人之间的纠纷关系外，还存在原裁判终审法院及法官与再审法院及法官之间的冲突与对抗关系。这种双重矛盾关系的存在，决定了再审程序的适用必须与原裁判终审法官乃至终审法院相回避，以保证再审程序适用前提的公正，而这也是任何人，任何机构面临与自己有可能发生利益冲突的案件应当回避的司法价值理念的必然要求。
与此同时，再审之诉是否成立的审查工作，也不应当由先行申诉立案的部门继续担负，自立自审同样与现行司法改革立审分立的目标发生冲突。现行申诉与再审案件立审分立机制之所以总是难以划清界限，究其根源，在于将再审程序狭隘地理解为重新审理或重新审判的程序，因而将再审程序中最为主要的发动再审之诉亦即现行的复查程序不视为正当的再审程序，这与再审程序意在回应当事人申诉愿望而并非当然引发案件重新审判的根本价值理念是相违背的。因此，再审回避原则，亦必然要求再审案件的立审分立，但分立的界限与标准，必须将再审发动之诉是否成立的审查亦即现行的复查程序视为正当的审理程序，并按正当的程序规范之，这是以正当程序保障当事人再审诉权的法律要求。

四、重构我国民事再审程序的立法建议

（一）重构再审程序的发动方式
我国现行民诉法规定了三种发动再审的途径：法院、检察院启动再审程序，当事人申请再审。在发动再审的三种主体中，法院和检察院享有充分的发动再审的权利，且均没有时间的限制，这使得再审程序的规定过于原则，再审程序的发动就有了很大的随意性，并因此而成为滋生司法腐败的一块土壤。[9] 鉴于此，重构再审程序不得不重视再审程序的发动主体及相互之间的关系，在理论界和实务界主要有四种观点：第一种观点认为，我国发动再审程序的主体中，法定机关特别是法院应处于主导地位，而检察院处于一种附属地位，当事人申请再审与申诉并无大的区别。这种观念和做法形成于计划经济时代，表现为强调国家对民事法律的干预，忽视当事人的诉权与处分权，在法院系统是一种占主流地位的观点，司法实践中大部分法院实际上也正是这样做的。第二种观点是章武生先生过去提出的发动再审应以当事人申请再审为主，以人民法院、人民检察院提起再审为辅，且它们之间在发动再审上应有所分工。当事人在法律规定的范围内自由处分自己的民事权利和诉讼权利是民诉法一个重要原则，当事人这种处分只要不违反法律，不损害国家、集体和他人合法民事权益，即使裁判有错误，当事人不申请再审，人民法院、人民检察院也不应主动干预。[10]（P364）通过现行法颁行的司法实践来看，保留法院发动再审权弊端很大，因没有相应的制约措施，很容易被滥用，这种观点日益受到学术界的批评。于是景汉朝、卢子娟等提出了要废除法院、检察院发动再审的权利的第三种观点。他们认为，现行民事审判监督程序途径过多且不合理，法院自身监督和人民检察院抗诉监督没有必要。[11] 第四种观点是李浩先生提出的取消法院依职权发动再审，完善检察机关的抗诉监督，建立再审之诉。[12] 其允许检察机关对一般民事案件仍享有抗诉权的主张值得商榷。因为这会导致许多案件通过检察院又移向法院，影响裁判的稳定性。
基于上面的认识，随着市场经济的确立，人们诉讼观念的改变，我们认为应该重构再审程序发动主体，完善再审程序。笔者认为：
1、取消人民法院的自行决定再审权。确保人民法院司法公正以及树立司法权威的一个基本前提是人民法院应处于中立者地位，然而人民法院凭决定再审权自行启动再审程序，使得人民法院难以保持中立者地位，不符合诉审分离的原则。[13]且，司法实践中，人民法院之所以决定再审，绝大部分基于当事人的申诉，既然已经赋予当事人凭申请再审启动再审程序的法定权利，那么继续保留人民法院自行决定再审权是没有必要的。为此，应取消人民法院的再审决定权。
2、弱化人民检察院的民事抗诉权。民事案件的特点在于都是私权利益争议的案件，赋予人民检察院对民事案件不受限制的广泛抗诉权力，使得人民检察院作为国家利益法律代表人的主体地位变得模糊起来。司法实践中，诸如人民检察院抗诉出庭的身份、调查取证的权力，抗诉与申诉以及申请再审的关系等，皆难以得到满意的解答。为此，应在完善民事再审程序中规定，人民检察院提出民事抗诉，应当是生效裁判的结果危害到国家利益或社会公共利益。
3、建立再审之诉（下文详细论述之）
（二）关于再审之诉若干重要制度之设计
随着改革开放的深入，特别是市场经济的发展，我们对社会主义性质的认识也逐步深化，承认了商品经济的存在，反映在立法上，正式颁行的民诉法增加了当事人申请再审的规定，但是，在司法实践中，当事人申请再审即使符合条件，也很难引起再审程序，原来的申请难变成了申请再审难。为充分发挥当事人申请再审的作用，建立再审之诉，笔者提出自己的拙见：
1、强化当事人的申诉权利。当事人对生效裁判不服，享有申诉的权利，这是民诉法所认可的，而且民诉法还明确将申诉表述为申请再审。但长期以来，当事人的申诉权一直得不到应有的对待，甚至受到轻视，当事人对此极为不满。世界范围内，较为一致的做法，是将当事人对生效裁判不服的申诉权利定位于再审之诉，即按照诉权的模式定位申诉权利。为此，合理设计当事人提请再审之诉的法律要件，规范法院按正当程序管辖，受理并审理再审之诉等环节，应成为修正再审程序予以重点关注的内容。
2、重新规范再审事由。民诉法第179条对人民法院应当提起再审的案件规定了五种情形，又称五种再审事由，其中有部分再审事由规定得不够具体、规范，过于简单，容易产生理解上的分歧，应予以进一步规范。比如：
（1）本条第一款规定：有新的证据足以推翻原判决的，人民法院应当再审。这里的“新的证据”概念不确定，是指“新提供的证据”，还是指“新发现的证据”，所谓“新提供的证据”是指生效裁判作出前当事人已经收集和掌握由于各种原因而没有提供的证据，包括新发现的证据；而“新发现的证据”则仅仅是指由于客观原因在生效裁判作出前没有发现、收集的证据，于生效裁判作出后才发现、收集的证据，如损害赔偿案件中因科技的进步原因，原来不能或无法作出鉴定，现在可以作出技术鉴定的，或者有新的鉴定结论证明原鉴定结论是错误的。笔者认为构成再审事由的“新的证据”应该是“新发现”的证据，而在生效裁判作出前已经发现和收集的证据没有提供的不得作为再审事由。这样规定不仅符合两审终审制的原则，而且也与我国民事审判方式改革中即将建立的举证时效制度相一致。
（2）本条第二款规定，人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，应当再审。这一规定将违反法定程序和裁判结果实体上的错误联系起来，并且将实体上的错误作为再审的必备要件，即如果只违反法定程序，但没有影响裁判结果的正确性就不能提起再审，也就是说仅仅违法法定程序不能成为再审理由。笔者认为任何公正合法的裁判结果必须同时满足实体上的正确和程序上的正确，只要有一个方面不符合，这个裁判结果就是不合法的、不公正的，这是司法公正的实质性要求。再审制度作为一种纠错机制，不仅要纠正实体上的错误，同时也应该纠正程序上的错误；可以说，通过再审程序纠正错误是程序正义在法律上的最后保障手段。因此建议将违反法定程序也单独列为再审事由，不管其是否可能影响案件的正确裁判。
3、实行再审一审终审制。2002年9月份最高人民法院作出了关于再审一审终审制的规定。再审终审权问题，不仅是我国司法界普遍关注的问题，而且也是“入世”后，国际社会非常关注的问题。许多国外人士担心的不是中国的司法是否公正，而是中国到底有没有终审的裁判，法院作出的裁判何时才算有效。因此，这个司法解释的出台，是大势所趋。从理论上讲，申请再审人在再审中一旦再次败诉，从心理学上讲，其息诉可能性也将增大。
国务院


国务院办公厅转发国务院口岸领导小组关于加强疏港工作的几项规定的通知(附英文)

1984年12月19日，国务院

通知
国务院口岸领导小组制订的《关于加强疏港工作的几项规定》已经国务院批准，现转发给你们，请贯彻执行。

国务院口岸领导小组关于加强疏港工作的几项规定
随着经济体制改革全面深入进行和对外开放政策的进一步贯彻，我国的内、外贸易将更加发展，而港口的综合通过能力近期内还不能得到根本的改善，预计今后相当长的时间，运量与运输能力的矛盾仍很突出。为了保持港口畅通，加速车、船、库场的周转和货物流通，提高社会经济效益，必须加强疏运工作。为此，特作如下规定：
一、坚持计划运输。外贸进出口货物运输计划实行“两级平衡、集中管理”的办法。对于综合平衡后下达的运输计划，各部门都要严格执行。
1、各外贸专业公司、工贸公司要均衡交货。各有关船舶运输公司要均衡派船和到船，避免船舶集中到港。
2、港口对到港外贸船舶的装卸，应严格执行先计划内、后计划外，原则上按照到港先后的顺序安排装卸作业。
3、铁路、公路、水运各运输部门要积极集疏。铁路部门对疏港物资要按交通部、铁道部、经贸部月度平衡计划，优先配车，优先装运；除发生自然灾害和重大事故造成运输中断以及铁路严重堵塞外，在压港期间，原则上不得停装和限装经由限制口的压港物资。
4、物资部门（或代理单位）要按运输部门规定的时间提供流向和落实接储措施。要按货车在站停留时间组织接车、卸车，不得以车代库。有关部门要及时将交货、到船情况通报物资部门。
5、凡未按交通部、铁道部、经贸部月度平衡会议要求报送计划的无计划到船，由当地人民政府对责任单位处以每吨一元的罚款，并按有关规定申报接卸。对已按要求报送计划，因港口、铁路能力不足，未能列入计划的到船，不予罚款。但对集中到港的大宗物资，如超过年度计划月均水平15％的，对责任单位处以每吨五角的罚款。罚款收入由当地人民政府拿出50％－70％用于奖励疏港有成绩的口岸有关单位（包括口岸检查、检验部门）和个人，由省（区、市）口岸办公室具体组织实施。
6、对不属合理流向的到港铁路中转物资，在限额以内的（杂货不超过五百吨，大宗物资不超过一千吨），铁路部门应视为合理流向予以承运。超过限额的，应挂港靠卸。

7、国务院口岸领导小组办公室和省（区、市）口岸办公室会同有关主管部门，对组织货单、订货、交货、派船、港口装卸和后方疏运等环节进行督促检查，并协调、仲裁计划运输中的重大矛盾。
二、为了保持港口枢纽的正常生产秩序，调动各方的积极性，加快车、船、货的周转，根据当前经济体制改革的精神，口岸各有关单位应签订双边或多边的经济协议，明确责任，奖罚分明。协议的内容可以包括船舶速遣滞期、铁路装车数、货车在港停留时间、超计划卸船、装车的奖励等经济制约条款，由当地口岸办公室组织落实。
三、近距离物资，除大宗散货和有铁路专用线的外，原则上用汽车疏运。公路运输企业要千方百计改善经营、降低成本和运价，采取优质服务、薄利多运的原则。各港口的汽车疏运距离由当地省（区、市）人民政府根据本地不同情况作出规定。在规定距离内，除特殊情况下，铁路不予装车。
四、有水路疏运条件的港口，要充分利用水上过驳和船舶疏运。由各省、自治区、直辖市自行接运的物资，在本省运力不能及时保证疏运时，由当地口岸办公室会同有关部门调剂运力，抵达港要按计划内到船安排接卸。
五、在港口压船或其他特殊情况下，经交通部、铁道部、经贸部及有关物资单位的主管部门研究确认的或国务院口岸领导小组办公室决定的改变到港外贸船舶，抵达港的港口和运输部门要按计划内到船对待，货主要积极配合，及时调整货物流向和落实接储措施。所增加的船舶费用由船方负担，增加的国内运费由货主负担。如已订有协议的，按协议办理。
六、凡进口适于装集装箱的一级危险品货物，除零星数量外，原则上采用集装箱运输。烈性危险货物原则上直接换装，货不落地，因特殊情况需进港口库场的，货主必须在限期内提离。
七、凡暂未按本规定第二条签订经济协议的，有关部门应按下列办法处理：
1、凡已卸到港口库场的进口物资，由于货主或代理人未能提供合理流向和落实接储措施等，导致港存期超过十天（四天合理保存期除外，下同）的，从超过日开始，对货主或代理人按规定费率加收堆存保管费50％，超过二十天的，加收100％。由于港口的责任，造成货主未能按期提到货物，港口免收误期的货物保管费，并向货主支付提货空放的车、船费用。凡属月度平衡计划内的物资由于铁路部门的责任，造成货主不能如期提货，所误期的货物保管费由铁路部门负担。对由于人力不可抗拒的原因或其他特殊原因造成货物不能及时提离，免收超期累进堆存保管费用。对责任问题发生分歧时，由当地口岸办公室协调仲裁。
2、在压港期间，货物卸进港口库场超过十四天，经催提仍未提离时，当地口岸办公室可确定进行转栈或转离港区，所发生的一切费用，由货主负担。转栈点的选择应有利于疏运，转栈货物需装火车外运时，铁路部门要按疏港物资对待。
3、进口货物卸货后，堆存期超过两个月，经催提仍未提离的，作为无法交付货物。已报关的由当地人民政府责成港口有关部门没收处理，未报关的由海关没收处理。处理货款按有关规定上交国库。货物处理后，如经查实确因工作失误，应由责任方赔偿货主经济损失。
4、遇有港口严重堵塞的情况，为了紧急疏通，由当地口岸办公室提出建议，经国务院口岸领导小组批准，也可对不超过两个月的在港物资作必要的处理。
八、港口所在地省、自治区、直辖市人民政府应根据本规定，结合本地具体情况，制定疏港工作实施细则，报国务院口岸领导小组备案，并由当地口岸办公室组织执行。
九、本规定自一九八五年二月一日起试行。过去有关规定与本规定有抵触的，以本规定为准。

CIRCULAR OF THE GENERAL OFFICE OF THE STATE COUNCIL CONCERNING THEAPPROVAL AND TRANSMISSION OF SEVERAL PROVISIONS BY THE LEADING GROUP FORPORT AFFAIRS ON STRENGTHENING THE WORK OF UNCLOGGING HARBOURS

Important Notice: (注意事项)
英文本源自中华人民共和国务院法制局编译, 中国法制出版社出版的《中华人民
共和国涉外法规汇编》(1991年7月版).
当发生歧意时, 应以法律法规颁布单位发布的中文原文为准.
This English document is coming from the "LAWS AND REGULATIONS OF THE
PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA GOVERNING FOREIGN-RELATED MATTERS" (1991.7)
which is compiled by the Brueau of Legislative Affairs of the State
Council of the People's Republic of China, and is published by the China
Legal System Publishing House.
In case of discrepancy, the original version in Chinese shall prevail.

Whole Document (法规全文)
CIRCULAR OF THE GENERAL OFFICE OF THE STATE COUNCIL CONCERNING THE
APPROVAL AND TRANSMISSION OF SEVERAL PROVISIONS BY THE LEADING GROUP FOR
PORT AFFAIRS ON STRENGTHENING THE WORK OF UNCLOGGING HARBOURS
(December 19, 1984)
Several Provisions on Strengthening the Work of Unclogging Harbours
formulated by the Leading Group for Port Affairs under the State Council
has been approved by the State Council. It is hereby transmitted to you
for implementation.
SEVERAL PROVISIONS ON STRENGTHENING THE WORK OF UNCLOGGING HARBOURS
With the all-round deepening of the reform of the economic structure and
the further implementation of the opening policy, there will be further
growth in our domestic and foreign trade. However, it is not possible to
improve the comprehensive capacity of passage of our harbours
fundamentally in the near future. Sharp contradiction between freight
volume and transport capacity will remain for a fairly long time in the
foreseeable future. In order to keep the harbours unblocked, raise the
rate of utilization of vehicle, vessels and warehouses, speed up the flow
of goods, and improve social and economic results, it is necessary to
strengthen the work of unclogging harbours. For this purpose, provisions
are formulated as follows:
1. The policy of planned transport must be persisted in. The method of
"two-level balance and centralized administration" shall be adopted in
formulating transport plans for import and export of foreign trade goods.
The transport plans, which are issued after going through the procedure of
comprehensive balance, must be strictly implemented by all the
departments.
(1) All the foreign trade companies and industrial trade corporations
shall deliver goods in a balanced way. All the shipping companies shall
dispatch their ships in a balanced way so as to prevent the ships from
crowding into the harbours.
(2) In arranging loading and unloading foreign trade vessels, the harbours
shall strictly observe the principle of planned ones first and those
outside the plans next, and basically according to the order of their
arrival to the harbours.
(3) The railway, highway and water transport departments shall take an
active part in the work of unclogging harbours. Railway departments shall,
in dispatching wagons, loading and transporting goods, give priority to
the materials from the clogged harbours, according to the monthly balance
plan made jointly by the Ministry of Communications, the Ministry of
Railways and the Ministry of Foreign Economic Relations and Trade. Except
when transport is suspended as a result of natural disasters and major
accidents and when railways are seriously blocked, the loading and
transport of the materials from the clogged harbours may not, in
principle, be stopped or restricted.
(4) Departments in charge of materials and goods (or their agent units)
shall provide direction of transportation for the arrived materials and
take practical measures for receiving and storing the materials according
to the time set by transport departments. They shall unload the materials
and goods from the wagons during their stay at the stations and must not
use the wagons as storehouses. The relevant departments shall notify
departments in charge of materials and goods, timely, of the delivery and
arrival of vessels.
(5) If vessels arrive at harbours without having obtained the approval of
the monthly balance meeting held jointly by the Ministry of
Communications, the Ministry of Railways and the Ministry of Foreign
Economic Relations and Trade, local people's governments shall impose a
fine of one yuan for every ton of goods on the responsible units and the
unloading of such vessels shall be arranged according to relevant
stipulations. Fines shall not be imposed on the vessels which have sent
the plans as demanded but have not been included in the plans due to
inadequacy of capacity of the harbours and railways. However, for large
amounts of materials which have crowded into harbours, if the amount is
15% more than the monthly average of the yearly plan, a fine of 0.5 yuan
for every ton of goods shall be imposed on the responsible units. Local
people's governments shall use 50% to 70% of the income derived from fines
in awarding the relevant units (including departments for harbour
inspection and examination) and individuals at the harbour that have made
achievements in unclogging the harbours. This shall be organized and
implemented by the offices in charge of port affairs in the provinces
(regions and municipalities).
(6) For those materials which have arrived at harbours to be transferred
through railways to certain places and which do not belong to reasonable
flow, if the amount is within the limit (less than 500 ton for sundry
goods, less than 1,000 ton for a large bulk of materials), railway
departments shall undertake their transport as reasonable flow. If the
amount exceeds the limit, the materials shall be unloaded at the harbours.
(7) Leading Group for Port Affairs of the State Council and the offices in
charge of port affairs in the provinces (regions and municipalities)
shall, together with the relevant competent departments, conduct
supervision and examination over such links of transportation as
organizing sources of goods, ordering goods, delivery of goods, dispatch
of vessels, loading and unloading at harbours and dispersion in transport,
and shall handle and arbitrate major problems which arise in planned
transport.
2. In order to maintain normal production order at harbours, bring into
full play the initiative of all the parties and raise the rate of
turn-rounds of vehicle, vessels and goods, the relevant units at the ports
shall, in the spirit of the current reform of the economic structure, sign
bilateral or multilateral economic agreements, define each party's
responsibilities and clearly observe the policy of awards and penalties.
The content of the agreements may include provisions concerning period of
detention for vessels, number of railway wagons to be loaded, the time
freight trains may be allowed to stay at harbours, awards to those who go
beyond the plans in unloading goods from vessels and loading wagons and
trucks, etc. - which, as economic restrictive clauses for the parties,
shall be implemented under the aegis of the local offices for port
affairs.
3. Except bulk cargo and those which can be transported through special
railway lines, the materials destined for places not far from harbours
shall in principle be transported by trucks. Highway transportation
enterprises shall try every means to improve business management, lower
the cost and freight rates, and apply the business policies of good
service, and small profits but quick turnover. The distance limit within
which the materials and goods from harbours must be transported by trucks
shall be set by local people's government of the province (region or
municipality) in accordance with the local conditions.
Except for special circumstances, the materials and goods for places
within the prescribed distance limit shall not be transported through
railways.
4. The harbours from which materials and goods can be transported by water
shall make full use of vessels. In case the provinces, autonomous regions
and municipalities directly under the Central Government are unable to
transport timely their materials and goods from clogged harbours, local
offices for port affairs and the relevant departments shall organize
transport for them, and the harbours of arrival shall treat such vessels
as those within the plan and arrange unloading for them.
5. In case a harbour is clogged or in other special circumstances, the
Ministry of Communications, the Ministry of Railways and the Ministry of
Foreign Economic Relations and Trade as well as the competent departments
of the relevant units in charge of materials and goods, or the Leading
Group for Port Affairs of the State Council, may decide to change the
harbour of arrival for foreign trade vessels. The ports of arrival for
those vessels and departments for transportation shall treat them equally
as those within their plans and, with the close cooperation of the owners
of the cargo, adjust the direction of transportation for the cargo and
take measures for receiving and storing the cargo. The extra shipping
expenses shall be borne by the shipping companies and the extra domestic
freight, by the owners. If agreements have been signed, the agreements
shall apply.
6. Except for small quantities, imported grade-1 dangerous goods shall be,
in principle, transported in containers. Highly dangerous goods shall be,
in principle, transloaded directly without touching the ground. If it is
necessary to move them onto storage ground in extraordinary circumstances,
the owners must take delivery of the goods and leave the ground within a
time limit.
7. If economic agreements have not yet been signed in accordance with
Article 2 of these Provisions, the relevant departments shall handle the
cases according to the following measures:
(1) In case the imported materials which have been unloaded onto harbour
storage grounds remain at the harbour for more than 10 days (the 4 days of
reasonable storage period is not included, the same below) because the
owners or their agents fail to provide reasonable directions of
transportation and adopt practicable measures for receiving and storing
the goods, an additional storage fee, which is 50% of the set rate, shall
be collected from the owners or their agents starting from the first day
that is overdue; an additional storage fee, which is 100% of the set rate,
shall be collected if the materials are overdue for more than 20 days. If
the owners cannot take delivery of their goods in time because of the
harbour's responsibility, the harbour authority shall exempt them from
additional storage fees and pay the owners the expenses for hiring the
vehicle and vessels which have come in vain for the goods. If the owners
cannot take delivery of the goods which are within the monthly balance
plans because of the railway department's responsibility, the railway
department shall bear the additional storage fees. If goods cannot be
taken delivery of in time due to force majeure or other special reasons,
additional storage fees shall be exempted. Local offices for port affairs
shall mediate and arbitrate any disputes over issues of responsibilities.
(2) In case any unloaded and stored goods remain on the storage grounds of
a clogged harbour for more than 14 days, and the owners has already been
urged to take delivery of the goods, the local office for port affairs may
decide to move the goods to a warehouse or move them outside the harbour
area. The owner shall bear all the expenses arising therefrom. The choice
of the warehouses shall facilitate transportation of goods from the
clogged harbour. When the owners apply for train wagons for the
transportation of the goods in the warehouses, railway departments shall
treat their goods as materials from clogged harbours.
(3) In case imported goods remain at a harbour for more than two months
and the owner has not taken delivery of the goods although he has been
urged to do so, they shall be treated as goods which cannot be delivered.
Those goods which have gone through Customs declaration shall be
confiscated by the relevant department at the harbour according to the
instructions of the local people's government. Those goods which have not
gone through Customs declaration shall be confiscated by the Customs. The
income from the sale of the confiscated goods shall be turned over to the
State treasury according to the relevant stipulations. If it is proved
that the goods have been wrongly confiscated and sold, the party
responsible for the error shall pay for the economic loss of the owner.
(4) When a harbour is seriously blocked, in order to unclog it as soon as
possible, upon the suggestion of the local office for port affairs and the
approval of the Leading Group for Port Affairs of the State Council, some
materials which have remained at the harbour for less than two months may
also be subjected to necessary treatment.
8. The provinces, autonomous regions and municipalities directly under the
Central Government, where there are harbours, shall, in accordance with
these Provisions, formulate rules for implementing the work of unclogging
harbours in the light of their respective conditions and report to the
Leading Group for Port Affairs of the State Council for the record. Local
offices for port affairs shall be responsible for the implementation of
the rules.
9. These Provisions shall be trial implemented as of February 1, 1985. If
any existing provisions in this regard conflict with these Provisions,
these Provisions shall prevail.