我国税收征管模式的完善及其探索
赵玉宝 张继辉 袁晓东
(安徽财贸学院 蚌埠 233041)
[内容摘要]：税收征管是整个税务工作的前沿阵地和关键环节。为了建立适应社会主义市场经济体制要求，符合我国国情，科学严密的税收征管体系，确保税收各项职能作用充分发挥，从1994年起在一些地方试行“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的税收征管模式，到1996年建立以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新的征管模式。到本世纪来，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进，力争在2010年基本完成这项改革。
[关键词]：税收 征收管理 分税制 事权与财权 征管模式
Zhao yu bao zhang ji hui Yuan xiao dong
(AnHui Institute of Finance and Trade Bengbu 233041)
[ABSTRACTS] :Tax levy and management is the frontier and key part of the whore taxing work; In order to establish such a scientrfic tax levy system that can adopt to the requirement of socialist market economy. And that fit on country environment, that Can ensure our tax levy functions work fully; since 1994,there has been:“Taxes paying declaration、taxes deputy, taxes checking ” Until 1996, We lane established such a New levy and management mode that based on taxes paying declaration and service perfection. Relying on the computer and internet technology. Levy focusly, checking stressly In the now levy and management,We enforce first in an the cities in our country and put forward to the country side step by step. And try our best to complete this reform basally in 2010.
[Key words]: Taxes taxes levy and management affair rights and control over wealth levy and management mode
一、我国税收征管体制（systems）的历史沿革
1994年税收征管改革以前，我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段：
先是50年代实行的征管专集于一身的税式。也就是专户管理税式，是以专管员为核心的管理模式，它的特点是“一人进厂、各税统管、征管、查合一”。其征收管理的组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按经济情况、行业或地税等因素设置税务工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进行专责管理：税款征收方式为税务人员上门催缴。我国自50年代至80年代，一直实行这种专户管理的税收征管模式。
80年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式与经济的飞速发展，极不相适应，为此，国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查建立了分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门，实行征管权力的分离和制约，同时实行专业化管理、以提高征管效率。但是，这种改革仍然没有突破50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。
传统的税收征管体制主要存在以下缺陷：
（一）税式转换缺乏进度，使征纳双方难以适应新的征管局面。（二）规范化、科学化程度及征管质量均难以保证。（三）税收征管体制未能从根本上跳出“征征收、轻管理、弱稽查”的旧有模式。（四）专户管理员上门收税的方式，不利于纳税人自觉纳税意识提高，使税款征纳中的权利义务关系处于扭曲状态，同时分散了税收税务人员力量，削弱了税务稽查工作的力量。（五）税务机关职能部门之间出现扯皮与内耗现象。
在保持原有征管模式的同时，1994年又在一些方试行“纳税申报，税务代理，税务稽查”三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报，中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存，相互制约的整体。
1996年的新的税收征管改革任务：建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式。到本世纪来，先在全国的城市和县城实施，并逐步向农村推进，力争在2010年基本完成这项改革。其特点在于过去的分散型，狙放型管理到向集约型，规范型的管理转变；由传统的手工操作方式向现代化的科学征管方式转变；由上门收税向纳税人自行申报纳税转变；由专管员管户的“保姆式”，包办式管理向专业化管理转变。其中核心是管理机制转变。
二、征管体制现状
自1994年1月1日起，我国全面实施国务院《关于实行分税制财征管理体制的决定》，分税制是财征管理体制的目标税式，同时也是税收管理体制改革的重要内容。尽管目前作为税收管理体制基本框架的法规性文件仍是1977年制定的《关于税收管理体制的规定》但是在税收收入占财征收入9%以上的今天，财征体制的改革必然牵动税收体制的改革，分税制下的税收管理体制必然带有其自身的特点。
分税制是通过对税种和税收管理权限的划分确立政府间财力分配关系的一种制度，以分税制为基础的分级财征，是国家财征管理体制的一种形式，它是分级财政管理体制最广泛使用的收入划分形式，世界上有许多国家都实行分税制财政管理体制，而我国于1994年出台了分税制改革方案。从我国目前分税制实践来看，有三个特点：一个是它在一定程度上具有现代分税制内容，如按分税制的要求界定事权，财权，划分税种，分设中央税与地方税征管机构等等；二是仍然保留了企业所得税按行政来属关系划分这条旧体制尾巴，与企业深化改革和专业化联合趋势的矛盾日趋尖锐；三是共享税在全部税收收入中的比重相当高，与比较彻底的分税制表现出很大的距离。因此，我国目前的分税制实际上是一种不彻底的分税制，它只是建立了分税制的一个基本框架，与规范、彻底的分税制还有很大距离。随着财征体制改革的不断深化，必须逐步加以改进和完善，以便更多地体现分税制的原则。
现行分税制存在的问题：
（一）遗留许多旧体制的痕迹
1994年实行的分税制，对进一步理顺中央和地方的财征分配关系，克服财征困难，强化财征客观调控功能，公平纳税负担，转换企业经营机制，建立适应社会主义市场经济发展要求的财税运行机制和财税管理体制，都发挥了重要的积极作用，但是，为了减轻改革的阻力保证改革顺利进行，新体制中保留了旧体制的一些不合理成份，或采取了一些变通办法。 例如分税制对企业所得税的划分，仍然沿用财征包干体制下的划分方法，中央企业所得税收入划归中央财征，地方企业所得税收入划归地方财征。与此相应的是，旧体制下某些弊端也随之被移植延续到新体制中来，甚至还诱发一些新矛盾，主要表现如下：
（1）采用基数法确定地方财征收支基数，既会把财政包干体制的一些弊端移植延续到分税制中来，又有碍于中央财征收入比重的提高。
（2）企业所得税(Corporate income tax)自然按企业隶属关系分别划归中央和地方的做法，虽然可以明确地划分中央收入和地方收入，但是由于地方政府对地方企业和中央企业往往产生亲疏厚薄的心理，难免使地方政府为了保护地方税源而侵浊中央税基，不利于企业所得税的硬化，也不利于企业公平竞争，并且会助长盲目投资，在经济割据等地方保护主义，与社会主义市场经济运行体制相违背。
（二）事权(affair right)与财权(control over wealty)的交叉贯通，划分不清
事权和财权相结合，事权划分是财权划分的前提，以事权为基础划分各级财征的收支范以及管理权限，这是建立完善的，规范的，责权明晰的分级财征八进制的核心与基础，而事权与财权交叉贯通，划分不清，这是我国财征体制多年来一直存在的主要缺陷，也是这次分税制改革所要解决的首要问题，但是1994年分税制改革中由于种种因素制约，我们并没有解决这个一直困扰我国财征体制改革的主要问题，而是把改革的重点放在划分收入上，由于各级政府的事权不清，各级政府的职能范围边界不明，这使划分各级政府的财力，财权，财责缺乏科学依据，而不得不沿用以历史状况和既成事实为基础的基数法。
从现实情况来看，我国目前各级政府之间中权的划分自然处于清楚与不清楚并存的混沌状态，中央政府到底担负哪些职能，各级地方政府究竟又有哪些作用，其事权边界是不明晰的。事权划分是财权划分的基础，既然没有这个基础，而只是划分财力，那么，这种分税制也就只能是不完善的，不科学的，不规范的分税制。
分税制要求各级政府应在事权划分的基础上来确定各自的支出范围，使事权划分与支出范围相一致并和财力相适应，但这次分税制改革，在地方政府财征收入大量上交中央之后，中央与地方之间的事权划分与旧体制基本相同，从原则上讲，中央与地方政府的事权应该很清楚。如国防、外交、国家行政事业单位经费支出以及调控宏观经济和平衡地区经济发展等由中央政府负责，而地区公共服务和一般社会管理事务由地方政府负担，但现行分税制运行中，自然沿用过去行政管理体制和计划经济体制的习惯做法，中央政府一方面包揽过多，经常是“上面清客，下面出线”，越俎代疱的事情相当普遍，这种各级政府职责范围界定不清，分财力而不分事权的分税制，必然导致中央与地方财力不清，事权与财权不相适应，从根本上讲，不可能较为彻底地理顺中央与地方之间分配关系，当然，我们不可否以中央与地方在某些投资项目及经费方面不可避免地存在交叉和重叠。因此，事权的划分只能是相对，我们认为解决这一问题的思路应该是按照渐进式改革的方式，本着事权与政府职能转变，企业机制改造市场机制建立以及政治体制改革相配套的原则先易后难，逐步划清。
首先，在划分三个层次：第一，划分内外即划分政府与企业和私人间的事权范围，明确哪些归政府，哪些归企业和私人。第二，理顺地方各级政府间关系，明确事权在省、市、县乡政府间划分，第三，明确上下，即明确中央政府与地方政府之间的事权，确定哪些归中央政府，哪些归地方政府。
其次，进一步明确界定和划分政府系统内的事权和相应的财产，具体说来，先划清各级政府所担负的政治、社会、以及公共品供给的事权边界，然后再划清各级政府抽负责的经济事务边界，最后过度到形成较完善，规范的事权与财权相结合的分税制。
再次，完善事权与财权还必须考虑市场化进程，随着市场化的推进，确认哪些事情市场已经做了，政府应当相应调整职能范围。只有这样，财政才可能随体制条件，市场条件和技术条件的变化，适应准公共品的范围的移动，推动增收节支，把资金投向政府应涉足的领域，提高财征资金的使用效益。
（三）转移支付(transfer)模式不当，转移支付(transfer)力度不是
我国现行财征转移支付形式有税收返还，体制补助，结算补助和专项补助（subsidy）等，其中，前三种形式属于无条件财征转移支付，专项补助属于有条件财征转移支付。但是我国目前采取的主要形式是税收返还，既无条件财征转移支付形式。从实行运行来看，这种形式对弥补地方一般性财力不足，实现纵向平衡发挥了重要作用。但也存在一些问题，第一，政策引导能力不强，不利于国家实施宏观调控，第二，不利于节约支出和提高财征资金使用效率，第三，不利于发挥地方政府的积极性，总之，目前采取这种以无条件为主的收入分配型财征转移支付形式具有非常规范性和过渡性质，它无法解决复杂的现实问题，因此迫切需要加以改革。
转移支付模式的再选择：
国际转移支付的税式有两种，一是单一纵向转移支付制度，另一种是以纵向为主，纵横交错的转移支付制度。其中横向转移支付是解决横向非均衡问题，纵向转移支付侧重于解决纵向非均衡问题，单一纵向横式操作简便，其有稳定性和透明度，但对下级政府强制色彩较浓，纵横交错模式，由于地方政府参与了转移支付过程，体现了地区间相互支援关系，有利于鼓励先进，鞭策后进，操作复杂。从今后发展角度看，我国的长远目标应是采取纵向为主纵横交错的转移支付制度，但在现阶段，根据我国的具体国情和多种因素制约，需要先致力于完善纵向转移支付形式，有利于中央政府调控和调动地方政府积极性，偏重效率的宏观调控型财征转移支付模式，要健全科学规范的转移支付制度需要考虑以下两点：第一，转移支付规模要适度，并保持一定弹性，具体说来，一要考虑中央财征的承受能力，二要考虑地方行政事业的需求。第二，转移支付要趋于规范。
三、税收管理权和权限（limits of authority）的确立
税收管理体制是在各级政府之间，主要是在划分中央与地方之间划分税收收入，税收管理权限和税收立法权的制度，它是国家税收制度的组成部分，也是国家财征管理体制的重要组成部分。其实质是体现中央与地方各级政府之间，在行使课税及其管理权，立法权过程中的权力分配关系。税收管理权是指贯彻执行税法拥有的权限。它实质上是一种行政权力，属于政府及其职能部门的权限范围，他可以分为两大类：一是税收立法权；二是税种开征停征权，是指税目增减，税率（Tax Rate）调整和减免权。由于世界各国政治制度和经济制度发展情况的不同，分税制的具体内容也不尽相同，主要体现在税收管理体制，地方税种的划分，税收征管三大方面上。
（一）税收管理体制的国际比较
按照中央与地方税收管理权限和范围划分，税收管理体制基本上有四种模式；
一是以美国为代表的分散立法，税源共享模式；二是以日本为代表的集中税权，分散事权模式；三是德国为代表的税权集中，税种共享模式；四是以英国为代表的大权集中，小权分散的模式。尽管各国税收管理体制都有不同的具体形式，但是他们共同规律也是很明显：A，分税制是建立在税收管理体制核心，是当今世界上多数国家普遍采用一种方法，B，实行适度分税制的国家，既设中央税，地方税，又设共税，税收管理权限集中在中央，地方管理权限较少；C，实行彻底分税制的国家只设中央税地方税，不设共享税。而且中央与地方的税收立法，管理，征收也完全分开，地方的税收管理权限相对较大；D，不论是彻底分税制国家，还是中央适度分税制国家，不论是联邦制国家还是中央集权国家，中央和地方税收的管理权限划分都是根据自己的历史、政治、经济的具体情况而定，不能一概而论；E，分税制国家制国家财权与事权相对应，税权与事权则不对应，征税权定国家介入国民收入的一项手段，由此取得的财政收入可以通过税收上缴，税收返还，转移支付等方式在各级政府间进行分配；F，国际上实行分税制国家，都在法律上明确中央税收的优先课征权，以及执法的优先地位，如美国联邦政府，州政府，地方政府都征收个人所得税，法人所得税，州政府和地方政府征收所得税只能按照联邦国税局确定的所得税额征收，不得另行核定。
（二）建国以来，我国税收管理体制的历史发展
建国以来，根据各个不同时期的政治经济情况，与财征管理体制相适应，税收管理体制有五次较大的变动：
1．第一次是1950年全国税政集中统一，各项税法由中央制定，税种的开征与停征，税目，税率的增减调整，都只由中央集中掌握。
2．第二次是1958年税收管理权限的较大下放，凡属可由省、市、自治区管理的税收，都交给省、市、自治区管理。
河北省乡、民族乡、镇人民代表大会工作暂行条例
河北省人大常委会
河北省乡、民族乡、镇人民代表大会工作暂行条例
河北省人大常委会
（1993年2月27日省七届人大常委会第三十二次会议通过 1993年2月27日公布施行）
第一条 为了完善乡、民族乡、镇人民代表大会制度，加强基层政权建设，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的有关规定，结合我省实际，制定
本条例。
第二条 乡、民族乡、镇人民代表大会是本级地方国家权力机关。
第三条 乡、民族乡、镇人民代表大会由选民直接选举代表组成，对选民负责，受选民监督。
第四条 乡、民族乡、镇人民代表大会每届任期三年，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议止。
第五条 乡、民族乡、镇人民代表大会行使下列职权：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
（二）在职权范围内通过和发布决议；
（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；
（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；
（五）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、民政、民族、治安、教育、科学、文化、卫生、计划生育、村镇建设等工作中的重大事项；
（六）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；
（七）听取和审查本级人民政府和人民代表大会主席团的工作报告；
（八）撤销乡、民族乡、镇人民政府不适当的决定和命令；
（九）保护社会主义的全民所有制财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（十）保障集体经济组织应有的自主权；
（十一）保障少数民族的权利；
（十二）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。
第六条 乡、民族乡、镇人民代表大会会议每年至少举行一次。每年的第一次会议一般应在第一季度举行。
经过五分之一代表提议或主席团决定，可以临时召集本级人民代表大会会议。
第七条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次会议。
乡、民族乡、镇人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会选举完成后的两个月内，由上一次人民代表大会主席团召集。
第八条 乡、民族乡、镇人民代表大会一般应在举行会议的五日前，由主席团将开会的时间和会议审议的事项通知代表。
第九条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，政府和其他有关机关、团体的负责人，经主席团决定，可以列席会议。
第十条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，主席团和乡、民族乡、镇人民政府可以提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交大会审议、表决。
乡、民族乡、镇人民代表大会代表五人以上联名，可以提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程。
向人民代表大会提出的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。
第十一条 乡、民族乡、镇人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由主席团交本级人民政府和有关单位、组织，研究处理并负责答复。
第十二条 每届乡、民族乡、镇人民代表大会第一次会议，选举乡长、副乡长，镇长、副镇长。
民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。
第十三条 乡长、副乡长，镇长、副镇长的人选，由本级人民代表大会主席团或者十人以上代表联合书面提名。
乡长、镇长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。副乡长、副镇长的候选人数应比应选人数多一人至三人，进行差额选举。如果提名的候选人超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交全体代表酝酿、讨论，根据较多数代表的意
见，确定正式候选人名单。
选举采用无记名投票方式。代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他选民，也可以弃权。
第十四条 乡长、副乡长，镇长、副镇长，因故出缺，应在本级人民代表大会上补选。补选乡长、副乡长，镇长、副镇长时，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。
第十五条 乡长、副乡长，镇长、副镇长可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职。
第十六条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议决定。
第十七条 乡、民族乡、镇人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。
第十八条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和他所属各工作部门的质询案，由主席团决定交受质询的机关。受质询的机关必须在会议中负责答复。
提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。
第十九条 在乡、民族乡、镇人民代表大会审议议案的时候，代表可以向本级人民政府提出询问，人民政府负责人应当就询问的问题作出答复或说明。
第二十条 乡、民族乡、镇人民代表大会设立代表资格审查委员会。代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团从本级人民代表大会代表中提名，经每届人民代表大会第一次会议通过，任期到下届人民代表大会举行第一次会议为止。
第二十一条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团一般由七至十一人组成。
主席团设常务主席一人，由主席团在主席团成员中推举产生。
主席团常务主席不得担任乡、民族乡、镇人民政府的职务。
第二十二条 在乡、民族乡、镇人民代表大会闭会期间，主席团会议一般每三个月举行一次。主席团会议必须有组成人员的过半数出席方能举行。主席团成员三人以上提议，可以临时召集会议。主席团会议由常务主席召集。
主席团会议作出的决议、决定，必须有组成人员的过半数通过。
第二十三条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团的职责：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会及本级人民代表大会决议、决定的遵守和执行；
（二）召集和主持本级人民代表大会会议；
（三）对本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、计划生育、民政、民族等工作的重大事项进行调查研究，向本级人民政府提出建议或提请本级人民代表大会审议；
（四）听取本级人民政府关于办理人民代表提出的议案和建议、批评、意见的报告；
（五）建议本级人民代表大会撤销本级人民政府不适当的决定、命令；
（六）依法向本级人民代表大会提出乡长、副乡长，镇长、副镇长的候选人名单，根据较多数代表意见确定正式候选人名单，提请大会选举；
（七）联系本级和上级人民代表大会代表，组织代表开展视察、调查，向本级人民政府及有关部门反映代表和选民的意见或要求；
（八）依法办理和指导选民对代表的罢免和补选；
（九）受理本级人民代表大会代表和人民群众的来信来访；
（十）办理本级人民代表大会和上级人民代表大会常务委员会交办和委托的工作；
（十一）根据工作需要决定本级政府和有关单位负责人列席主席团会议。
第二十四条 主席团常务主席的职责：
（一）负责召集和主持本级人民代表大会主席团会议，处理主席团的日常工作；
（二）宣传宪法、法律、法规和党的路线、方针、政策及本级人民代表大会和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定；
（三）组织主席团成员联系本级和上级人民代表大会代表，组织代表学习，指导代表依法履行职责，总结交流代表小组或代表活动的经验；
（四）根据主席团会议决定，组织代表视察、调查、评议本级人民政府或上级政府派出机构的工作；
（五）接待和办理人民代表和人民群众的来信来访，向有关部门反映代表和人民群众的意见；
（六）督促、检查本级人民政府办理代表提出的议案和建议、批评、意见；
（七）负责组织本级人民代表大会会议的筹备工作；
（八）负责整理、保管本级人民代表大会、主席团会议的资料和文书档案材料；
（九）列席上一级人民代表大会常务委员会和本级人民政府的有关会议；
（十）办理主席团和上级人民代表大会常务委员会交办的其他事项。
第二十五条 乡、民族乡、镇人民代表大会主席团根据工作需要配备工作人员，协助主席团办理日常工作。
第二十六条 乡、民族乡、镇人民代表大会和主席团的活动经费由本级财政列支。
第二十七条 本条例由河北省人民代表大会常务委员会负责解释。
第二十八条 本条例自公布之日起施行。
1993年2月27日
