行政赔偿责任的构成特征（上）/马怀德

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山东省人大常委会


山东省海域使用管理条例

（２００３年９月２６日山东省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议通过）

　　
　　　　山东省人民代表大会常务委员会公告（第１０号）

　　《山东省海域使用管理条例》已于２００３年９月２６日经山东省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过，现予公布，自２００４年１月１日起施行。
　　山东省人民代表大会常务委员会
　　２００３年９月２６日

　　第一章　总　则
　　第一条　为了加强海域使用管理，维护海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，根据《中华人民共和国海域使用管理法》等法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条　本条例所称海域，是指本省行政区域内海岸线向海一侧内水、领海的水面、水体、海床和底土。海岸线的划定，按照国家有关规定执行。　　
　　第三条　在本省毗邻海域持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动以及进行海域使用监督管理的，应当遵守本条例。
　　第四条　海域使用必须符合海洋功能区划，实行统一规划、综合利用、合理开发与环境保护相结合的原则。　　
　　单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。　　
　　第五条　县级以上人民政府海洋行政主管部门负责本行政区毗邻海域使用的监督管理工作；其所属的海洋监察机构，负责海域使用的有关具体监督检查工作。　
　　第二章　海洋功能区划
　　第六条　省、设区的市和县（市）人民政府海洋行政主管部门应当会同有关部门，依据上一级海洋功能区划，编制本行政区毗邻海域的海洋功能区划。
　　第七条　省海洋功能区划经省人民政府审核同意后，报国务院审批；设区的市海洋功能区划经本级人民政府审核同意后，报省人民政府审批；县（市）海洋功能区划由本级人民政府审核并经上一级人民政府复核后，报省人民政府审批。　　
　　设区的市、县（市）海洋功能区划应当报国家海洋行政主管部门备案。
　　第八条　因公共利益、国防安全或者进行重大能源、交通等基础设施建设，需要变更海洋功能区划的，由原编制机关会同有关部门提出修改方案，报原批准机关批准；未经批准，不得改变海洋功能区划确定的海域功能。
　　第九条　海洋功能区划经批准后，当地人民政府应当自批准之日起三十个工作日内向社会公布，但涉及国家秘密的部分除外。　
　　第十条　增殖、养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。　　
　　沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划、防洪规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接。
　　第十一条　海洋行政主管部门应当根据经批准的海洋功能区划以及当地经济和社会发展状况、海洋环境保护和海上交通安全的要求，编制海域使用规划。
　　编制海域使用规划应当坚持总量控制、提高利用效率和可持续利用的原则，统筹安排各类、各区域用海。　　
　　第三章　海域使用的申请与审批
　　第十二条　县级以上人民政府应当鼓励有利于海洋资源和生态环境保护的开发利用活动，严格控制改变海域自然属性或者影响海洋生态环境的海域使用项目。
　　第十三条　单位和个人需要使用海域的，应当依法向毗邻该海域的县级人民政府海洋行政主管部门提出用海申请。
　　第十四条　下列项目用海，由省人民政府审批：　　
　　（一）围海造地、码头、堤坝、围堰、储灰场等填海型项目用海不满五十公顷的；　　
　　（二）盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物用海六十公顷以上不满一百公顷的。
　　第十五条　下列项目用海，由设区的市人民政府审批：　　
　　（一）盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物用海十公顷以上不满六十公顷的；　　
　　（二）增殖、养殖、浴场、码头前水域、航道、锚地、旅游、体育活动等开放型项目用海二百公顷以上不满七百公顷的。　　
　　第十六条　下列项目用海，由县（市）人民政府审批：
　　（一）盐田、渔池、半封闭式港池等围海型项目以及海上人工构造物用海不满十公顷的；　　（二）增殖、养殖、浴场、码头前水域、航道、锚地、旅游、体育活动等开放型项目用海不满二百公顷的。　　
　　第十七条　市辖区人民政府的海域使用审批权限，由所在市人民政府规定。
　　跨行政区域的项目用海，由共同的上一级人民政府审批。　　
　　第十八条　有下列情况之一的，不得批准使用海域：
　　（一）不符合海洋功能区划和海域使用规划的；
　　（二）破坏海域资源、环境、自然景观和生态平衡的；
　　（三）造成航道、港区淤积、堵塞以及其他有碍锚地、港口生产作业的；
　　（四）导致岸滩侵蚀和危害海堤等海岸工程安全的；
　　（五）在石油及天然气勘查开采区、生物养殖场及其他重要的工程区等区域内开采海砂的；
　　（六）妨碍航行、消防、救护、汛期行洪的；
　　（七）对军事管理区有不利影响的；
　　（八）法律、法规禁止的其他项目。
　　第十九条　填海、围海以及投放人工渔礁等改变或者严重改变海域自然属性的用海项目，海域使用申请人应当提交海域使用论证报告。
　　海域使用论证报告的编制，应当由取得国家或者省海洋行政主管部门颁发的海域使用论证资质证书的单位承担。
　　第二十条　县级人民政府海洋行政主管部门收到用海申请后，应当按照下列规定处理：　　
　　（一）对属于本级人民政府审批权限范围内的用海申请，应当至迟在五个工作日内完成实地调查工作，并按照有关规定进行审核；　　　（二）对属于设区的市人民政府审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，报设区的市人民政府海洋行政主管部门审核；
　　（三）对属于省人民政府审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，报设区的市人民政府海洋行政主管部门进行复核，由其提出复核意见，报省海洋行政主管部门审核；
　　（四）对属于国务院审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，逐级上报设区的市和省人民政府海洋行政主管部门进行复核，由省海洋行政主管部门上报国家海洋行政主管部门。
　　海洋行政主管部门提出的初审意见，在报上级海洋行政主管部门复核或者审核前，应当经本级人民政府同意。对用海申请进行初审或者复核的，应当至迟在十个工作日内完成；对用海申请进行审核的，应当至迟在二十个工作日内完成。　　
　　第二十一条　县级以上人民政府海洋行政主管部门对属于本级人民政府审批权限范围内的用海申请，应当在本条例规定的时间内提出建议批准或者不予批准的审核意见，报本级人民政府决定。对不予批准的，作出决定的人民政府应当书面通知申请人，并说明理由。
　　海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求本级人民政府有关部门的意见。
　　第二十二条　重大工程建设项目需要使用海域的，建设单位应当在立项前提出海域使用申请，经有批准权的人民政府的海洋行政主管部门预审同意后，方可按规定程序办理立项手续。
　　第二十三条　同一用海项目使用相同类型海域的，应当依据总体设计整体提出申请，不得化整为零，分散报批。
　　同一用海项目使用不同类型海域的，应当依据总体设计整体提出申请，按照本条例规定的审批权限分别审批。
　　第四章　海域使用权
　　第二十四条　海域使用申请经依法批准后，由批准申请的人民政府登记造册，并向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自海域使用权证书领取之日起，取得海域使用权。
　　第二十五条　海域使用权除依法申请取得外，有条件的应当通过招标或者拍卖的方式确定海域使用权人。
　　海域使用权的招标或者拍卖，由有批准权的人民政府的海洋行政主管部门报本级人民政府批准后组织实施；招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。
　　第二十六条　海域使用权的取得、变更或者终止，应当按照国家规定进行登记。经登记的海域使用权，由海洋行政主管部门在登记之日起三十日内向社会公告。海域使用权登记资料可以公开查询。
　　经依法登记的海域使用权及他项权利受法律保护，任何单位和个人均不得侵犯。
　　第二十七条　海域使用权最高期限，按照下列规定执行：
　　（一）增殖、养殖用海十五年；
　　（二）拆船用海二十年；
　　（三）旅游、娱乐用海二十五年；
　　（四）盐业、矿业用海三十年；
　　（五）公益事业用海四十年；
　　（六）港口、修造船厂等建设工程用海五十年。　　
　　第二十八条　海域使用权人应当按照人民政府批准的用途合理使用海域，不得擅自改变海域用途；确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，按照原审批程序报经原批准用海的人民政府批准。
　　对海域使用权有争议的，在争议解决之前，任何一方不得改变海域使用现状。
　　第二十九条　海域使用权人在批准的海域使用年限内，可以依法转让、出租、抵押海域使用权。但法律、法规另有规定的除外。
　　转让、抵押海域使用权的，应当依法办理登记手续。
　　第三十条　海域使用权期满六十日前，海域使用权人可以依法申请续期；除法律另有规定外，原批准用海的人民政府应当批准续期。期满未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。
　　海域使用权终止，海域使用权人应当交还海域使用权证书，并依法办理注销登记。
　　第三十一条　因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权，并根据海域使用权人已使用的年限和开发利用的实际情况，经评估后给予相应的补偿。
　　第五章　海域使用金
　　第三十二条　海域使用权人必须依法缴纳海域使用金。海域使用金可以根据不同的用海性质或者情形一次缴纳或者按年度缴纳。
　　对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，按照国家有关规定执行。
　　第三十三条　下列用海，免缴海域使用金：　　
　　（一）军事用海；
　　（二）海关、边防、海监、渔政、海事、港航行政管理等公务船舶专用码头用海；
　　（三）非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；
　　（四）教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。
　　前款规定的用海项目，其海域使用权不得擅自转让、出租或者抵押。
　　第三十四条　下列用海，经省财政部门和海洋行政主管部门审查批准，可以减缴或者免缴海域使用金：
　　（一）公用设施用海；
　　（二）国家和省重大建设项目用海；
　　（三）增殖、养殖用海。
　　第三十五条　海域使用金按照海域使用审批权限，由批准用海的人民政府的海洋行政主管部门负责征收。征收海域使用金，必须使用省财政部门统一印制的海域使用金专用收据。
　　海域使用金必须按规定上缴财政，专户储存，主要用于海域整治、保护、开发和管理。
　　第六章　法律责任
　　第三十六条　违反本条例规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，由海洋行政主管部门或者其所属的海洋监察机构责令退还非法占用的海域，限期恢复海域原状，没收违法所得，并按下列规定处以罚款：
　　（一）非法占用海域进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款；
　　（二）非法占用海域进行其他活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。
　　第三十七条　违反本条例规定，有下列情形之一的，其批准文件无效，收回非法使用的海域；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；给他人造成损失的，应当依法予以赔偿：
　　（一）无权或超越权限批准使用海域的；
　　（二）不按海洋功能区划批准使用海域的；
　　（三）将使用相同类型海域的同一用海项目化整为零、分散审批的。
　　依照前款规定收回的海域，应当按照本条例第三章的规定重新办理海域使用审批手续。
　　第三十八条　违反本条例规定，擅自改变海域用途的，由海洋行政主管部门或者其所属的海洋监察机构责令限期改正，没收违法所得，并处罚款；逾期不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。罚款按照下列规定执行：
　　（一）将海域用途改为填海型项目用海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上十五倍以下的罚款；
　　（二）将海域用途改为围海型项目用海的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金八倍以上十二倍以下的罚款；
　　（三）其他擅自改变海域用途的，处非法改变海域用途期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十倍以下的罚款。
　　第三十九条　违反本条例规定，海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，由海洋行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。
　　第四十条　县级以上人民政府及其海洋行政主管部门或者其他有关部门，在海域使用监督管理工作中，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）擅自改变海洋功能区划确定的海域功能的；
　　（二）对符合法定条件的海域使用申请不予受理或者对不予批准的海域使用申请未依法说明理由的；
　　（三）违反本条例规定颁发海域使用权证书的；
　　（四）发现违法行为不予查处的；
　　（五）不按照国家和省的规定收取和减免海域使用金以及截留、挪用、私分或者变相私分海域使用金的；
　　（六）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
　　第七章　附　则
　　第四十一条　在本省毗邻海域内使用特定海域不足三个月，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，参照本条例有关规定办理临时海域使用证。
　　第四十二条　本省河流入海河口与海域的分界线，由省海洋行政主管部门会同省水利、黄河河务等有关部门划定后，报省人民政府批准。
　　第四十三条　本条例自２００４年１月１日起施行。


论电子票据认证机构的民事法律责任制度构建

中山大学法学院 郭健冬


【论文摘要】本文介绍了国外关于认证机构民事法律责任的有关立法，分析了我国现行的法律制度，并在此基础上进行了比较研究，笔者试图构建认证机构的民事法律责任制度的大体框架，以期对我国的电子认证立法提出一些建设性的意见。
关键词：认证机构 电子票据 电子签名 民事法律责任
Abstract: This note introduces the corresponding legislations of foreign country about the civil legal duty of certification authorities ,and analyzes the legal system of our country .Based on the comparative research ,the author intends to design the framework of the civil legal duty of certification authorities, in order to put up some constructive ideas of legislating authentication in China.
Keywords: Certification Authority Electronic Bills Digital Signature Civil Legal Duty
引 言
电子票据是电子商务中基本的支付结算方式，而认证机构又是电子票据得以顺利进行的基础。没有认证机构，整个电子交易系统不可能建立，因此必须完善认证机构的相关立法。而在认证机构立法中，其民事法律责任的立法又是电子票据的关键性问题。因为它直接关系到认证机构与用户、证书信赖人之间的交易风险的分配，为各方当事人乃至立法者所极其关注。然而我国认证机构立法方面几乎是一篇空白，理论上也多是集中在对认证机构的设立、市场准入、技术标准的研究，对认证机构的民事法律责任制度的研究更是语焉不详。而国外的相关立法显得比较完善，因此笔者借鉴了国外的立法成果，结合我国的现实情况，试图构建我国的认证机构的民事法律责任制度。本文第一部分确定了认证机构的行政性质和法律地位；第二部分介绍了美国等国家的立法，采取比较法的方法总结出各国在民事责任立法方面的一般规律；第三部分在第二部分的基础上，结合我国的法律制度所作的制度安排，在这部分笔者大胆引进海商法中的有关制度，如责任限制和责任基金，以完善认证机构的民事法律责任制度。
一、认证机构的法律性质和地位
认证机构作为电子交易中的信息确认方，要阐述它的民事责任，首先要解决它的法律性质以及法律地位问题。而各国对认证机构的设立方式采取的不同的态度，折射出各国对认证机构的性质上的认识的不同。结合我国的电子市场的发展现实，笔者认为，认证机构作为公共服务机构应具有双重性，即一方面其是作为网络服务中心而存在，另一方面其又是作为特定的行政主体而存在定的行政主体，而且行政性质占主导。
作为网络服务商，它所提供的是一种信用服务，通过为参与电子交易的当事人提供由其签发的个人身份证书、持卡人证书、商家证书、帐户认证等使交易双方相信对方的身份，从而保证交易的安全进行。作为特定的行政主体：（1）作为“网上”的工商行政管理机关。电子商务市场的建立是进行电子交易的前提，电子商务市场准入的谨慎则是保证电子交易安全的有效措施之一；（2）作为“网上”的税收管理机关；（3）作为“网上”的海关。电子商务以电脑为依托，冲破了一切国家的地域、管辖权的限制，较多的涉及了跨国贸易。电子商务跨国贸易具体又可分为在线贸易和离线贸易两种交易方式。离线交易与传统交易方式在关税方面并不会产生多少差异，只有在线交易才会对现行关税法提出挑战。由于电子商务跨国在线交易的过程“无形无踪”，只在电子空间内就可以完成而无需通过海关，海关也就无法对其进行监督。因此传统交易下的海关关税制度便无法适用，这一责任便落在认证机构身上。
二、认证机构的民事法律责任的国外立法举要
（一）美国的相关立法。美国如今已有49个州颁布了与电子签名有关的法律。有少数几个州的法律只允许电子签名用于与政府机构的交易中。尽管随着电子商务的逐步发展，欺诈和财政损失的潜在风险也在增长，但是只有四个州制定了综合的法律用以规定在公开和私下交易的认证机构对信赖当事人的责任标准。犹他州在1995年就制定了电子签名法。这一制定法规定了认证机构在当事人作出证书的行为和责任标准，接着华盛顿州明尼苏达州和伊利诺斯州也进行了这方面的立法。
1．犹他州的电子签名法。犹他州确定了认证机构的资格标准和许可要件，并第一次承认电子签名在商业中的法律效力。除此之外，还规定了认证机构在公钥制度中的最低行为标准。最值得指出的是规定了当认证机构在发出证书时的基本义务和相应的担保，在证书上表明的信赖限度和责任，并且规定了由于信赖存在缺陷的证书所产生的损害赔偿方法。犹他州的电子签名法规定，认证机构必须通过可靠的系统（trustworthy system）提供服务。根据该法，注册了的认证机构在发出证书时必须对信赖证书中记载的信息当事人保证下列情况的准确性：
(a)在证书中记载的信息和经认证机构确认的列明的信息的准确性；
（b）对证书的可靠性有影响的可预见的信息材料在证书中应有所提及；
（c）签署人已经接受证书，并且(d)认证机构的发出的证书符合本州现行法的规定。
如果认证机构违背其保证义务而对因信赖的当事人造成损害，法律对赔偿的数额作出了一定的限制。犹他州签名法对证书引入了双重限制，即信赖限制和责任限制。对于信赖限制，该法规定依信赖行为的风险总额不得超过证书的信赖限制。
除了法律的规定之外，认证机构也可以通过自己的运营程序确立责任限制。签名法进一步规定，除非认证机构在其运营程序中放弃责任限制，否则认证机构不对超出信赖限制的损失负责，即使超出信赖限制的损失是由错误的或伪造的电子签名造成，只要认证机构的行为符合法律规定的实质构成要件。所谓的实质构成要件是指按照可靠的系统提供服务和不参与会产生不合理风险的商业活动。
然而，根据犹他州签名法，即使损失是由于证书的错误陈述造成，认证机构也只对证书中
写明的信赖程度负责。认证机构对直接损失负赔偿责任，免去了间接损失和惩罚性赔偿，也免去了利润、利息和精神痛苦的赔偿。
犹他州的签名法还规定了一种固定的补偿方法以弥补当事人因信赖所造成的损失。该法要求认证机构在注册时必须向犹他州的商务部提供适当的担保。这项担保确保当事人获得一定的补偿。要从担保中获得补偿，受损害的当事人必须在认证机构违规的两年内向商务部提交一份书面的通知书面通知必须列明请求的数额和理由以及其他商务部要求提供的相关的信息。利用担保的补偿方法比诉讼的方法简捷得多，但是担保的数额毕竟是有限的。正如前面所提及到的，补偿数额不能超过信赖限制的范围，最重要的是，担保的总责任不能超过担保物的价值。因此，在先的请求权在其有效期内由担保满足，那么在后的请求权可得到的数额会相应减少。
2．伊利诺斯州的电子签名法1999年生效，被称为“电子商务安全法”。伊利诺斯州电子签名法与犹他州电子签名法有很大的不同。例如认证机构的免责的实质要件，即认证机构必须以可靠的方式提供服务，不是必需的。伊利诺斯州法要求认证机构以可靠的方式提供服务，但如果认证机构在其证书操作规则中有明确的声明除外。（certificate practice statement）这就是说允许认证机构改变其运营标准和以不同于法律规定的方式提供服务。伊利诺斯州法既没有明确规定担保的方法也没有规定信赖限制。然而，当认证机构在证书操作规则中没有相应的规制标准和程序，受损害的当事人可以诉之于法律的规定。
（二）日本《数字签名及认证法》。日本《数字签名及认证法》关于认证机关的责任问题,如果是因为认证机关的原因产生的认证内容错误,数字签名及认证法在这方面没有做出相应的规定,应当依据其他法律做出处理。大体有以下几种情况：
第一，如果是认证机关工作不负责任(这里指的是民间的认证机关)，没有认证确认其本人的身份而发出了认证证明书，致使经营者信任证明书的可靠性而做了交易因此遭受了损失的，可以依据民法的规定追究认证机关责任人的民事责任。
第二，法定代表人到法务局，自然人到地方公共团体的认证机关办理认证时，该认证机关的职员在履行职务时，行使的是公权利，这时给人造成的损害(故意的或者过失的)，因为认证机关是地方公共团体的组成部分，所以应当依据国家赔偿法负有赔偿的义务。
第三，如果是完全不相干的其他人员冒名去办理印鉴登记申请的，由于地方公共团体认证机关的职员的审查不严，错误地发出了印鉴证明书的，对地方公共团体可以依据国家赔偿法要求赔偿，则是最近几年司法实践所认可的。
认证机关的责任范围限制没有具体规定。但如果无限制地扩大范围，就会给认证机关在经济上造成很大的压力(主要指民间认证机关)，使其是否能够存续成为问题。因为认证机关与利用者之间的关系是一种合同关系，认证机关作为合同一方的当事人在享有权利的同时，要承担相应的责任。应当在权利与责任之间寻找一个平衡点，要在责任范围方面研究出一个方案，其出发点应当以民法的公序良俗为原则来进行设定。
（三）新加坡《电子交易法》。《电子交易法》第45条（a）款规定，只要按照该法的要求行事，认证机构就不必承担基于对签名者虚假或伪造的数字签名的信任而造成的任何损失。同时，如果用户的密钥或证书被盗并进行了非法使用，该用户将不得不自行承担在通知认证机构之前所造成的损失。该法第45条（b）款则规定，认证中心对签发证书时在证书中的误述或任何未遵守该法案的行为不必承担超过证书上所规定的有限的责任。
显然该条给予证书授证中心以特殊的保护。因为安全认证机构在从事签发电子凭证，证明电子签名正确性的业务活动中，承担着很大的法律责任的风险。例如，如果申请电子凭证的一方提供了虚假的身份信息，而安全认证机构没有通过仔细核查发现，没有及时告知接收电子签名文件的一方，就需要承担责任。又如，当某个电子凭证已经失效，安全认证机构又没有及时告知对方，也需人承担责任。在电子商务中，安全认证机构的地位类似于网络服务提供者，既重要又危机四伏，如果不对其法律责任的风险加以适当的限制，安全认证机构就可能很难生存下去，安全认证市场也会萎缩、消亡，因此，各国电子商务立法基本都考虑到对安全认证机构的责任需要加以适当限制。新加坡“电子商务法”也不例外。该法虽然没有为安全认证机构规定一般的责任限制，但是规定经政府管理机构许可的安全认证机构可以在其签发的电子凭证中说明其承担责任的限额，因此被许可的安全认证机构的责任风险实际上受到了限制。 我们不难看出上述各国对认证机构的民事责任的规定有所不同，其深层原因在于各国对认证机构的设立要求、法律地位上的不同。然而，笔者通过比较，发现各国的立法者的思路是相似的，即对于认证机构的给予一定限度的保护。正是基于认证机构在电子票据法中的核心作用和基础地位，一些极具特色的民事责任制度相应地被创设和引进。例如引进海商法的赔偿责任限制制度、责任担保的创设、归责原则的多样化。
三、我国认证机构的民事法律责任制度构建
与上述各国比较，我国在电子票据方面的立法和理论研究都显得相当滞后，对认证机构的民事责任制度的研究更是语焉不详。因此在我国现有制度框架内，一方面借鉴上述国家的成熟做法，另一方面大胆引进其他法律部门的理论，是我们构建认证机构的民事法律责任制度的必由之路。笔者认为，我国在对认证机构的民事责任立法中应该考虑以下几个方面：
1．归责原则。认证机构的法律责任可能是侵权责任，也可能是违约责任，由于两者的性质不同，所以归责原则的选择上也会不同。因此笔者认为基于归责原则的多样化，立法上必须加以区别对待：
（1）违约责任归责原则。电子认证机构根据证书申请人的申请向其签发认证证书,那么,证书申请人就与认证机构基于要约和承诺形成了法律上的合同关系。如果认证机构与证书申请人之间发生纠纷,双方均可根据合同条款提起法律诉讼。 学者们多数认为应采取过错责任原则，理由是认证机构正处于发展之中，不宜让其承担过大的风险。但笔者认为采取过错推定原则为宜。首先，虽然认证机构是新兴的服务机构，法律制度的设置给予一定的保护是合理的，但这只能够限定在一定的范围之内。相对人的利益也应该纳入我们的考虑范围之内。如果我们只考虑问题的一个方面，忽视或者轻视了另一个方面，也许都不利于扶持电子认证机构的发展。这是因为，如果对认证机构的保护是以对证书用户的损害为代价，那么这种保护只能是形式上的，实际上并不真正有利于这些电子认证机构，因为它必然会导致人们对电子认证并不安全的认识，从而影响电子认证市场的发展。其次，从法律经济学的角度上看，认证机构与证书申请人之间的信息是不对称的。认证机构拥有比申请人更加多的信息（资源），因此认证机构更具有优势，把资源分配给最有优势的人是有效率的。
但是基于公平原则的考虑，法律必须对这种天然的不平等加以矫正。最后，归责原则和法律责任是紧密相连的，法律上对认证机构给予责任限制的保护，因此再在归责原则上给予倾斜是没有必要的。
（2）侵权责任的归责原则。各国法律几乎都有明确规定，经批准合法成立的电子认证机构，在对证书上所记载的申请人签发电子认证证书时必须保证：该认证证书无认证机构所知的虚假信息；该证书合乎法律规定的所有实质要件；该认证机构于签发此证书时无逾越其许可的限制。由此,如果认证机构违反上述法定的保证义务，致申请人受到损害，即使申请人与认证机构之间所签订的合同并无如此约定，申请人仍然可以依法向认证机构请求损害赔偿。笔者认证机构的侵权行为的性质与一般的侵权行为没有太大的区别，因此认为适用过错原则是比较合理的。
2．违约形态和赔偿范围。 认证机构的违约形态一般是不完全履行。不完全履行是指债务人虽然履行了债务，但其履行不符合债务的本旨。 认证机构的违约责任大多是由于身份认证差错而对申请人造成损失。关于赔偿范围问题，犹他州签名法规定如果损失是由于证书的错误陈述造成，认证机构只对直接损失负赔偿责任，免去了间接损失和惩罚性赔偿，也免去了利润、利息和精神痛苦的赔偿。但华盛顿州的电子签名法并没有排除“利润、利息、或者机会利益的赔偿”条款。笔者认为，华盛顿州的做法比犹他州的做法更加合理。我们不难看出，犹他州的违约责任的赔偿范围与一般的侵权责任没有区别（在不存在精神赔偿的情况），这完全混淆了两者的法律性质。合同是双方当事人的合意，因此对违约责任的赔偿范围也应该相对宽松，否则违背了意思自治这一基本原则。我们不应该在法律上刻意缩减认证机构的赔偿范围，我国认证机构的违约责任的赔偿范围应该与《合同法》所规定的违约责任赔偿范围相一致。同时，我们也要考虑到申请人难以进行集体谈判，因此谈判能力较认证机构薄弱得多，在谈判中往往处于被动的境地。所以为了防止认证机构滥用其经济上的实力损害申请人的利益，应该引入法定违约金，作为证书的默认条款。
3．民事赔偿责任限制制度。责任限制制度是海商法上的特有制度。航运产生之初，由于造船等技术的落后，船东要承担巨大的风险，因此为了限制船东的债务，鼓励航海事业的发展，从而创立了责任限制制度。海商法的责任限制包括单位责任限制和综合性责任限制。笔者认为，在网络商务的起步阶段，为扶植认证机构的发展而给予其某些特别保护，应当是非常必要的。如果让提供电子认证服务的机构承担过大的执业风险，将会挫伤认证机构的积极性，从而不利于电子商务以及其他电子交易的发展。因此我们认为应该大胆引进责任限制，国外的立法给予了我们最好的例证。笔者认为责任限制制度的内容应该包括下列内容：
（1）责任主体。这里的责任主体仅指根据法律可以限制自己的赔偿责任的人。除认证机构适用责任限制外，笔者认为，为了保护整个电子票据交易系统的安全，应该把责任主体范围扩展。责任主体应该包括认证机构雇佣人、证书持有人、证书申请人、证书接受人、或者证书信赖者、及其他证书使用相关的人。
（2）责任限制权利的丧失。如经证明损失是责任人故意或明知可能造成损失而轻率地作为或不作为造成的，责任人无权援引限制赔偿责任。例如认证机构与第三人串通发出了认证证明书，致使经营者信任证明书的可靠性而做了交易因此遭受了损失的，可以依据民法的规定追究认证机关的民事责任，认证机构不受责任限制的保护。
（3）责任限额，即责任主体依法对所有限制性债权的最高限额，而限制性债权是指责任主体可根据责任法律限制其赔偿责任的债权请求。确定责任限额的方法一般有如下两种：一是如海商法那样，规定一个固定责任限额；一是采用浮动责任限额，以每次认证行为所涉及的交易金额或申请人交纳的费用的一定比例确定。但要核定认证行为所涉及金额的大小是相当困难的；而另一方面，申请人交纳的费用与损失通常是没有必然联系的。相比之下，固定责任限额更可取。
（4）责任基金制度。犹他州电子签名法要求认证机构在注册时必须向犹他州的商务部提供适当的担保，这项担保确保因信赖受损害当事人获得一定的补偿。笔者认为这一制度极有借鉴意义。认证机构在电子票据交易，甚至整个电子商务的交易系统中都处在核心地位。一旦认证机构出现问题，交易系统就有可能崩溃，因此必须保证认证机构的正常运作。所以引进责任基金制度是有必要的。
责任基金是指责任主体要求限制责任的申请一经法院审查认可，就须向法院提交一笔与责任限额等值的款项，作为分配给所有限制性债权的基金。责任主体设立责任基金后，向责任主体提出限制性债权的任何人，不得对责任人的任何财产行使任何权利；已设立基金的责任主体的财产被扣押，法院应该及时下令释放或退还。
4．交叉认证的法律责任。不同的认证机构产生不同的认证机构的用户群体，形成各自不同的封闭性的信任环境，这种状况无疑会对电子票据的发展造成较大的影响。因此，不同认证机构颁发的数字证书实现互通是必然的要求，而实现数字互通的主要手段主要是依靠交叉认证，通过交叉认证，使得不同认证机构的证书用户可以互相识别对方的证书，从而能够识别对方的身份，保障电子交易的安全。
多个认证机构进行交叉认证时，认证机构与证书用户之间、认证机构之间的法律关系发生了变化，相应的法律责任也有所不同：（1）信息披露的责任；（2）在进行交叉认证时，一旦用户接受证书。认证机构必须造档案库中公开；（3）认证机构有责任记录和保管其他认证机构的证书；（3）认证机构进行交叉认证时，须明确因自身原因而给对方认证机构造成的损失，应承担相应的民事赔偿责任，进行交叉认证的机构对其证书用户的损失负有连带赔偿责任。
结 语
本文通过美国、新加坡等国之间的立法比较，得出了关于民事法律责任立法的一般思路和一般原则；通过对海商法的相关制度的借鉴，试图把一些极具特色的制度移植到认证机构的民事责任制度中，以期构建我国的认证机构的民事法律责任制度。笔者主要关注一些关键的法律制度和原则，例如归责原则、违约形态、赔偿范围、责任范围和交叉认证的法律责任加以详细的阐述，而对于民事法律责任的其他一般制度没有加以细化。值得指出的是，交叉认证法律责任问题是我国面临的最急待解决的问题之一，但是本文由于篇幅和结构所限，不能给予更加系统的论述。